Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
10.3. Бюрократия
Мы уже говорили о том, что практически все современные формальные организации являются по своей природе бюрократическими. В буквальном смысле бюрократия – это правление официальных лиц.
Создатель классической теории бюрократии, вошедшей во все учебники мира М. Вебер. Он ввёл понятие «идеальный тип бюрократии» и дал ему следующую характеристику:
1. Наличествует чёткая иерархия авторитетов, в которой реализуются «цепь» команд сверху. Каждый высший авторитет осуществляет контроль за авторитетом, занимающим более высокое положение в иерархической структуре. Горизонтальные связи отсутствуют.
2. На всех уровнях данной организации имеются письменные предписания, которыми руководствуются официальные лица (регламентируются права и обязанности).
3. Каждый работник получает фиксированный оклад; для получения более высокого оклада (а следовательно, и должности) индивид должен поступательно продвигаться по служебной (карьерной) лестнице.
4. Никто из членов организации не владеет материальными ресурсами, которыми он оперирует.
5. В целом бюрократия всё более удаляет рабочих от участия в управлении.
Сравнение бюрократического господства со всеми ранее существовавшими типами – патриархальным, сословным, харизматическим – убеждает в несомненном преимуществе последнего (Первые чиновники появились не в капиталистической Европе, а в Древнем Китае ещё в VII веке). Бюрократия является самым сложным и рациональным устройством, когда-либо придуманным человеком. Вебер был убеждён в этом, но вместе с тем он прекрасно понимал, что в чистом виде рациональная бюрократия – иерархическая организация высококвалифицированных экспертов нигде в реальности не существует. Он предупреждал, что описывает только её идеальный тип. Отклонений от неё множество, они были и в США, и в России, где западной бюрократии в позитивном смысле практически не было. Вместо неё существовал особый тип организации, в котором переплетались рациональные элементы управления с патриархальным и феодально-сословным.
Таким образом, в техническом смысле слова «бюрократия» – наиболее эффективная, рациональная и систематическая форма организации, в которой правила, инструкции и техника контроля строго определены. В повседневном словоупотреблении бюрократия означает форму организации, которая представляет собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек и крючкотворств, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация перестаёт быть рациональным и эффективным инструментом сложных проблем. Она превращается в –неподвижный монолит.
Основные функции технически понимаемой бюрократии:
1. Иерархия власти. Это доминирующая черта бюрократии. В бюрократической пирамиде объём власти уменьшается, а количество подчинённых возрастает по мере движения сверху вниз.
2. Специализация задач. Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет свою функцию. Специализация касается не только индивидов, но и подразделений (отдел кадров, технический отдел и т.д.).
3. Права и обязанности. Каждый исполнитель имеет чётко предписанный круг должностных, поэтому он знает, что ожидается от него и что можно ждать от организации, например, своевременного жалования, ежегодного отпуска и т.д.
Нарушения, встречающиеся в работе налаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями. Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора – эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных форм и ценностей – одна из разновидностей дисфункции.
Как только бюрократия замыкается в собственном кругу, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Прослойка чиновников начинает деградировать и превращаться в закрытую систему. Межличностные отношения формируются по образу гипер- или квазиродственных отношений: каким бы плохим ты не был, ты – свой.
Постепенно формирует особая должностная прослойка – номенклатура, т.е. высшее звено управленцев, отделённых от основного корпуса работников особой процедурой включения и удаления её членов.
Специалисты связывают бюрократические порядки и иерархию с особым типом назначения – номенклатурой. В отличие от штатного расписания, которое включает подчиненных и руководителей, номенклатура охватывает только начальство, т.е. круг избранных, социально привилегированных. Номенклатурные работники, как уже сказано выше, не выбираются, а назначаются вышестоящими органами. Говоря о хозяйственной, партийной, комсомольской и профсоюзной номенклатуре, обычно подразумевают лиц, назначенных директивно, неподвластных воле коллектива, недоступных критике, обычным механизмам увольнения и перемещения. Они получают «спецпайки», наделяются привилегиями и льготами, которых лишен обычный руководитель в западном обществе.
Номенклатура и бюрократия (чиновничество) – явления разные. Чиновники представляли слой исполнителей, а номенклатура – высших руководителей страны. Она издает приказы, которые реализуют бюрократы. Номенклатура отличается высоким уровнем и качеством жизни. Хотя номинальная заработная плата номенклатурного работника превышала среднюю в 4–5 раз, благодаря дополнительным привилегиям и благам, получаемым за государственный счет, их уровень жизни в десятки раз был выше. Номенклатура – особый способ назначения на управленческие должности, когда кандидатов на них обсуждает и отбирает высшее руководство страны. Это механизмы рекрутирования сверху вниз.
Итак, дисфункции бюрократии. Мелочная опека и контроль, определение «кода поведения» в экстремальных ситуациях – это, с одной стороны, неизбежное следствие нечеткости в формулировке обязанностей, а с другой – стремление сохранить в строгости годами утвердившийся бюрократический ритуал. Ритуал, как любая форма демонстративного поведения, связан с особым пониманием бюрократами престижа, статуса, авторитета выполняемых функций. Он освящает земное в сущности действие, придает ему элементы торжественности, праздничности и в то же время делает действие недосягаемым для обычной критики, сомнений, неуверенности. Ритуал сакрализует рутинные действия чиновников, придает им особую значимость и отнесенность к социально значимым ценностям.
Смысл, содержание и функция одаривания за службу сохраняются неизменными уже пять тысяч лет. И сегодня государственных чиновников за лояльность и преданность награждают многочисленными орденами и медалями, высокими званиями, юбилейными подарками и т.п. Причем и с сейчас, и прежде первые лица в государстве одаривали подчиненных почему-то не из собственных средств, а за казенный счет.
Одаривание может принимать не только материальную форму. Это могут быть знаки особого расположения высокого лица, одобрительные жесты, взгляды и т.п. Совершенно особый элемент бюрократического ритуала чинопочитания составляют такие поступки, которые, будучи совершены по отношению к равному себе или нижестоящему, выглядела бы как унижение или оскорбление. Например, целовать ноги другому человеку в повседневной жизни вряд ли кто захочет. Но если Его Величество позволил целовать себе ноги, то это знак высочайшей милости, на что могут рассчитывать только особо приближенные. Чиновники помельче допускаются лишь до того, чтобы целовать царский пол.
От одаривания и знаков милости надо отличать так называемые льготы, как не входящие в содержание церемониала. Льготы и привилегии имеют социальную или экономическую природу, они служат формой либо освобождения от каких-то повинностей (бесплатный проезд, постой, кормление и т.д., сохранившиеся в основном своем виде до наших дней), либо дополнительных выплат или милостей (например, привилегия первым входить к царю с докладом). Льготы и привилегии могут быть оказаны только вышестоящим лицом нижестоящему, но никак не наоборот. Ответной благодарностью подчиненных может быть только добросовестная служба. Чиновник не имеет иных средств отблагодарить начальника.
Лояльность и преданность в ответ на льготы и привилегии – естественная форма обмена низов и верхов в управленческой пирамиде.
Неестественным такой обмен становится при том условии, что истинные формы заменяются ложными. Ложной формой лояльности выступает лесть и угодливость. Настоящая преданность подчиненного доказывается поступками, а ложная – словесными заверениями в своей верности либо преувеличением личных достоинств высокой особы. Точно так же и взятка выступает ложной формой ответной реакции подчиненного на расположение начальника. Во-первых, взятка является не платой после, а авансом, своеобразным выпрашиванием (покупкой) будущих милостей. Во-вторых, взятка не имеет никаких юридических или политических прав на существование.
Теоретически в государстве все принадлежит первому лицу и любой чиновник, покупающий его взяткой, фактически берет государственное добро из одного места и перекладывает его в другое. Государственное лицо покупают за казенное добро, за которое это лицо и отвечает. В-третьих, взятка – откуп, равный обычной чиновничьей отписке, отговорке и т.д. Деньги заменили чувство верности и исполнительность, но то неэквивалентный обмен.
Во всем цивилизованном мире взяткодательство и мздоимство преследуются законом как факторы, нарушающие рациональные принципы управления. Взятка ставит вышестоящее лицо в зависимость от нижестоящего, первый подпадает под власть второго, ибо должен ответить ему каким-то знаком особого расположения: ускорить решение вопроса или решить тяжбу в пользу данного лица. И всякий раз подобное связано с нарушением естественного социального порядка, с попыткой выделиться, сделать карьеру, продвинуться по службе. Нарушение равенства среди подчиненных, если оно происходит по инициативе нижестоящего, а не начальника, подрывает основы иерархии. В конечном счете взятка есть присвоение не принадлежащих тебе прав одаривать должностное лицо, покушение на привилегии начальника, косвенный способ распределения богатства (льгот и привилегий) в свою пользу, но в ущерб другим.
Бюрократия, особенно восточная, существует в мире слов (бюрократическая риторика). Отсюда цветистость ритуала, лингвистические обороты письма, социальная роль заверений и клятв, искусство при помощи речи, ораторских приемов достигать невиданных высот карьеры (66).
66 Кравченко А. И. Социология менеджмента: Учеб. пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ, 1999. – С. 212-225.