Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Кн. 3. Эволюция демократических институтов общегосударственного ранга. Историко-правовая ретроспектива

Самородова-Богацкая Л. ,

Конституция 1999 г.

Федеральная Ассамблея также обладает правом воспользоваться процедурой факультативного референдума мандатного типа (в соответствии с классификацией М. Хоттельера, приведенной выше) для международных договоров, обладающих достаточной степенью важности, которые выносятся на обязательный референдум и требуют двойное согласие народа и кантонов: о присоединении Швейцарии к организациям коллективной безопасности (ООН, НАТО) либо к наднациональным сообществам (ЕС). В соответствии со швейцарской правовой доктриной и подготовительными работами, предшествовавшими окончательному варианту федеральной Конституции 1999 г., ст. 140 Кст. может интерпретироваться в более широком смысле (выходя за рамки перечисленных в ст. 140 Кст. условий), а именно, как дополнительная возможность проводить обязательный референдум по предложению обеих палат Федеральной Ассамблеи с двойной апробацией народа и кантонов, при условии, если важность проблематики расценивается как историческая перспектива для страны [123]. В данном случае речь идет об обязательном мандатном референдуме.

9 февраля 2003 г. народ и кантоны Швейцарии, в качестве учредительного органа и в соответствии со ст. 142 п. 2 и ст. 195 национальной Конституции, поддержали реформу институтов прямой демократии федерального уровня под названием «Ликвидация дефицитарности политических прав народа». По своей сути, реформа привнесла три модификации в национальную конституционную систему непосредственной демократии. Во-первых, поправка к Конституции была представлена новой формой народной инициативы: «общей народной инициативой». Такое нововведение должно было позволить инициаторам, обладающим правом голоса, предложить на рассмотрение швейцарского народа поправки не только к Конституции, но так же и к федеральным законам. Во-вторых, реформа существенно изменяла юридический режим, применяемый для апробации международных договоров. Предлагалось новое конституционно – правовое регулирование конвенционного референдума. В-третьих, реформа касалась изменения процедуры голосования по народной инициативе относительно частичного пересмотра Конституции, сопровождающейся двойным «да», в соответствии с которым голосующий будет иметь право одобрить одновременно народную инициативу и контрпроект, представленный в качестве альтернативного варианта проекта, предложенного федеральным Парламентом [124].

Как справедливо отмечают швейцарские конституционалисты, исторический факт ограничения права инициативы исключительно конституционным пересмотром, мог привести к появлению в Федеральной Конституции, в материальном плане, положений которые не будут соответствовать ее рангу. Речь идет о проектах, которые, скорее всего, больше отвечают уровню федерального законодательства или даже могут относиться к домену регламента. Швейцарская Конституция до сих пор содержит некоторые статьи, которые по своему статусу больше соответствуют другим отраслям права. Ж.-Ф. Оберт и М. Хоттельер причину юридической своеобразности и уникальности конфедеральной Конституции видят в следующем. С одной стороны, особенность заключается в отсутствии органических (материальных) пределов пересмотра Конституции в том его смысле, что, в принципе, любой проект может быть представлен на рассмотрение народа и кантонов, при условии, что под ним подпишутся 100000 граждан, обладающих правом голоса. А с другой стороны, отсутствие права народной инициативы в законодательной области федерального уровня, вынуждает авторов проектов использовать единственное в их распоряжении право, позволяющее им выразить свои предложения в нормативном поле, которое исключительно возможно через пересмотр Федеральной Конституции [125]. Таким образом, реформа, касающаяся общей народной инициативы, имела своей целью использовать законодательное регулирование на адекватном нормативном уровне [126].

С точки зрения процедуральной, общая народная инициатива предлагала принять новые, либо изменить уже существующие нормы законодательного уровня, представленные исключительно в форме общих тезисов. Предложение инициаторами уже готового проекта закона не предусмотрено в реформе 2003 г., хотя такая опция уже существует с 1891 г., относительно частичного пересмотра Федеральной Конституции. В результате, общая народная инициатива, по-прежнему, не обладала правом предлагать отредактированные законодательные проекты на легислативном (законодательном) уровне. Мы считаем, что сложившееся положение объясняется всеобщим деликатным отношением к проблеме юридической компетенции инициаторов отредактированного законопроекта, хотя и обладающих равными политическими правами в соответствии с положениями ст. 136 Конституции «О политических правах», но недостаточно осведомленных в особенностях и тонкостях законодательного пространства, требующего специальных знаний. Если учесть, что отредактированный проект не может быть изменен Парламентом и его заявленный законодательный уровень также не подлежит корректировке, то, по логике и в соответствии с прагматичностью, проект в форме общих тезисов, обладая большей гибкостью для интерпретации, имеет больше возможности быть принятым на голосовании. Из практики известно, что между проектом и контрпроектом электорат предпочитает контрпроект выработанный Парламентом, что, как свидетельствуют политологи, отражает доверие электората к представительным органам и к Федеральному Совету. Абсентеизм на голосовании часто тоже интерпретируется не столько отсутствием интереса к политической жизни общества, сколько, до известного предела, доверием в здравый смысл народа, проявляющего политическую активность. Следует согласиться с фактом, что прямая демократия, подразумевающая 100 % участие электората, – идеал, к которому можно лишь стремиться. В реальности прямая демократия напоминает «невыбираемую представительную» или «представленную частью наиболее политически активного электората». С другой стороны, представив проект в форме общих тезисов, у Парламента появляется слишком большая свобода действия в интерпретации, что может привести к злоупотреблениям, выраженным в искажении изначального смысла инициативы. Именно во избежание подобной ситуации реформа о «Ликвидации дефицитарности политических прав народа» содержит новое положение о возможности, в случае разногласий между инициаторами и Парламентом, прибегнуть к обращению в Федеральный Суд (Федеральный Трибунал) для разрешения конфликта.

Отметим, что 19 декабря 2008 г. федеральным постановлением, последовавшим за референдумом об отмене общей народной инициативы, при участии 40,43 % населения (1307237 «да» и 618664 «нет»; 20 и 6/2 кантонов, проголосовавших «за»), была отменена общая народная инициатива составляющая часть реформы 2003 г., утвержденная на референдуме 9 февраля 2003 г. двойным согласием большинства и народа и кантонов. Причина отмены заключалась в не востребованности данной формы политического института [127]. Из вышесказанного следует, что ситуация, когда принятое на референдуме решение может быть отменено только новым референдумом, специально для этого созванным, является наглядной иллюстрацией принципа суверенитета народа в Швейцарии.

Таким образом, процесс принятия политических решений, с использованием институтов прямой демократии, в том числе и в законодательной сфере, обладает повышенной нестабильностью в том, что касается исхода референдума или народной инициативы. Совершенство конституционно-правового регулирования и предсказуемость формализованной процедуры, безусловно, играет стабилизирующую роль, но не гарантирует и не предопределяет публичные решения. В то же время, состязательность между представительной и непосредственной формой политической демократии способна существенно улучшить качество демократии, повышая ответственность парламентариев и способствуя усилению политической компетенции и политического интереса простых граждан.