Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

Федеральный референдум и народная инициатива в Швейцарии. Вопросы теории и практики. Кн. 3. Эволюция демократических институтов общегосударственного ранга. Историко-правовая ретроспектива

Самородова-Богацкая Л. ,

2. Швейцария (1231–1848 гг.)

Первые письменные упоминания о гельветах (лат. Helvetii) – древнейших обитателях нынешней Швейцарии и самом многочисленном кельтском племени, населявшем Швейцарское плато [29], относятся ко II в. до н.э. [30] У них уже существовала письменность, привнесенная из Греции, из металлов им было известно железо и золото, они чеканили монеты. [31] Гельветы занимались земледелием и скотоводством, жили по деревням и городам, делились на множество племен, образующих своего рода аристократические республики. По мнению некоторых швейцарских историков особо важные решения принимали главы аристократических семей, а население лишь информировалось о содержании этих решений. Таким образом, на начальных этапах гельветической государственности этимологическое значение и понятие референдум (ad referendum: сообщаю, докладываю), наибольшим образом совпадало [32].

Несмотря на то, что «первая территория современной Швейцарии, завоеванная римлянами, находилась на юге Тичино и была аннексирована римлянами после победы над кельтским племенем Инсубры в 222 г. до н. э.», а «территория Аллоброгов вокруг Женевы оказалась под властью Рима в 121 г. до н. э.», можно предположить, следуя логике социально-правовых отношений, что исторические предпосылки зарождения и закрепления традиции самоуправления у гельветов особенно ярко проявились и непосредственно связаны с правлением Гая Юлия Цезаря (58–59 г. до н. э.) [33] Признав гельветов союзниками Рима, он наделил их статусом федератов и, тем самым, практически сохранил их внутреннюю политическую самостоятельность [34]. Одновременно, благодаря контексту «мирной интеграции населения в состав империи» [35] и реальной романизации швейцарского плато, эпоху мира и благосостояния Швейцарии под эгидой Pax Romana [36] (от Августа до 260 г. н. э.), можно считать особенно благоприятной для заимствования и практической апробации римских политических институтов. Отметим, однако, что во времена античности уже была известна дифференциация политических институтов самоуправления как по форме принятия государственных политических решений, так и по кругу их императивного действия (применения): – по субъекту принятия властных решений (источнику власти): совместные патрицианско-плебейские собрания и раздельные сословные патрицианские или плебейские вотирования; – по субъекту (объекту власти), на который эти решения распространялись, имея силу закона: для всего народа либо для определенной категории (сословия) населения. По мнению И.А. Покровского, [37] помимо постановлений плебейских собраний plebiscitum, существовал другой близкий референдуму институт постановления патрицианско-плебейских собраний – populiscitum, который еще с 339 г. до н. э. обладал силой закона [38]. Вполне вероятно, что смещение понятий plebiscitum, populiscitum, и замещение их lex populis явилось результатом действия закона Валерия и Горация об учреждении императивности народных правовых решений, как принятых большинством. Закон для всех (lex populis) воплощал реализацию всеобщей воли, выполняя интегративную функцию [39], что, впоследствии, оказалось особенно ценно при федеративном устройства государства. Таким образом, древнейшие обитатели нынешней Швейцарии – гельветы (гельветийцы) – племя кельтского происхождения, по имени которого страна называлась и продолжает именоваться сегодня Гельвецией [40], войдя в состав Священной Римской империи. в качестве федератов, имели реальную (в силу своего статуса) политическую возможность добровольно выбирать и заимствовать политические институты управления государственными единицами, которые успешно проявили себя на практике в виде культурно-экономического процветания и эффективного развития высокой правовой культуры на территории империи. Такой вывод, учитывает доминантность прагматической составляющей швейцарского менталитета и логику оптимального исторического выбора института управления референдумного типа, которая основана на практическом успехе его использования, подтверждаясь историческими фактами. «Урбанизация римлянами Швейцарии оставила после себя многочисленные поселения и сеть прекрасных дорог, обеспечив быстрое сообщение внутри страны и империи, что позволило надежно интегрироваться Helvetia в имперскую экономику. Помимо торгового развития страны и городов римлянами была привнесена высокоразвитая культура» [41] При этом, как отмечают современные швейцарские историки, традиционно связь с центральной властью аннексированных поселений (имеющих различные политические статусы) на территории нынешней Швейцарии была практически символической как в силу технической сложности и географической доступности, так и вследствие высокой дисперсности населения, в частности, лесных (горных) кантонов [42], что, уже гораздо позже, в XIII в., логически может объяснить стремление «лесных» кантонов: Швиц, Ури и Унтервальден к сохранению своего традиционного политического устройства, под которым, однако, в качестве инициального, с точки зрения исторической ретроспективы, думается, следует понимать институт политического самоуправления, успешно оправдавший себя на практике и сформированный еще в период процветающей «римской Швейцарии» [43], пройдя свое адаптационное развитие и совершенствование в процессе последующей властно-политической и социально-культурной смены правителей. Как подчеркивает политолог Х. Криэзи, Швейцария – это, прежде всего, политический союз, сочетающий политическую независимость с доброй волей поиска компромиссного решения, устраивающего всех протагонистов. Поэтому неудивительно, что у истоков союза трех альпийских кантонов тоже стоят политические мотивы. Так, одни ученые полагают, что «основной целью создания союза трёх альпийских кантонов (округов) было стремление противостоять попыткам Габсбургов подчинить их и установить свой контроль над перевалом Сен-Готард, через который шёл важный торговый путь, соединявший Германию с Северной Италией. В результате заключения союзного договора на территории Священной Римской империи возникло ещё одно – фактически самостоятельное – государство: Швейцарский союз (хотя в правовом отношении договор не упразднял юридическую зависимость кантонов от империи). Именно этот момент обычно считается началом Швейцарии как государства, хотя даже название «Швейцария» было тогда ещё неизвестно: оно появилось впоследствии после битвы при Моргартене как результат неправомерного применения имени Швица ко всем союзным общинам» [44]. Другие исследователи истории Швейцарии утверждают, что союз трех кантонов, помимо политической – контроль над стратегическим перевалом Сен-Готард, – имел еще и прагматическую основу, имевшую своей целью независимость и стабилизацию экономики кантонов, в сочетании с гарантированной взаимной военной помощью в случае взыскания с населения «сторонних» сборов-податей.

Таким образом, политико-экономическая независимость от центральной власти обеспечивалась взаимной военной защитой, имевшей форму вечного клятвенного военного союза, что тоже является характерной чертой швейцарского менталитета, ориентированного на длительное и солидное сотрудничество, предполагающее, по определению, взаимное согласие сторон и поиск компромиссного решения.

Как утверждает традиция, в начале августа 1291 г. кантоны Швиц, Ури и Унтервальден подписали федеральный пакт о взаимной защите: Союзное письмо или «Клятва на Грютли (Рютли)», заложив основу Конфедерации Трех кантонов. Отметим, что внутренняя жизнь союза государств подчинялась своему собственному порядку даже в момент наибольшего могущества Римской Империи. Жители кантонов традиционно решали все возникающие вопросы самостоятельно. В «первоначальных кантонах» «свои верховные права» народ осуществлял сам [45]. Кантоны управлялись народным сходом или собранием. Следует подчеркнуть эволюцию форм принятия решений: от преимущественно представительной формы в аристократических первичных архаических республиках швейцарского плоскогорья до народных собраний-сходов. По мнению Ж. Блюмер следует выделить законодательную функцию таких собраний, которые по порядку своей деятельности напоминали германские суды, целью которых было «отыскивать и указывать» право [46]. Изначально, указывает С.А. Соломонова, они обозначались немецким термином Landtag, который происходит от судебных собраний, одной из важных функций которых было санкционирование налогов (oт немецкого das Land –земля и der Tag –день, т.е. день, когда жители собирались на земле для решения тех или иных вопросов). Land(е)sgemeinde встречается только с середины XV в. [47]. Т. Курти сравнивает появление в Швейцарии народных сходов с величественным «процессом преобразования и развития германской народной свободы в швейцарскую» [48]. Х. Рюффел также считает происхождение швейцарских мирских сходов германским заимствованием [49]. Швейцарский историк права А. Колз, а вместе с ним ученые Д. Бутлер, A. Ранней, И. Будж, М. Мендельсон и М. Галлагер, так же придерживаются точки зрения, что институт прямой демократии, выраженный в форме народной инициативы или референдума, не является исключительно швейцарской формой народного волеизъявления [50]. Однако, в отличие от большинства ученых, по мнению А. Колз на формирование и практическое применение этих институтов на федеральном уровне самое сильное влияние оказала французская революция, сыграв важную роль в рецепции идей народовластия. В Швейцарии же они просто получили более широкое развитие, нежели в других странах [51]. Некоторые источники, указывается на то, что институт Landsgemeindе (мирской сход) впервые был использован на практике в кантоне Ури еще в 1231 г., что явно ставит под сомнение логику «французских корней» в происхождении институтов народного самоуправления, подчеркивая, скорее, разнообразие их еще неустоявшихся форм в других кантонах, характеризующихся спецификой кантональных процедур. «Landsgemeindе есть собрание всего мира данной земли, учреждение, обладающее огромной властью,… однако нужно еще заметить, что не всегда и не все [52] Landsgemeindе обладали верховной и законодательной властью» [53].

Разнообразие форм народных сходов значительно усложняет отслеживание закономерности развития институтов непосредственной демократии. Тем не менее, в динамике эволюции понятийно-правовой сущности института референдума по аналогии с Древним Римом можно особенно наглядно выделить тенденцию перехода от представительной функции референдума (представительная демократия, в широком понимании): «сообщаю, докладываю» в ранних аристократических республиках швейцарского плато к более расширенному участию населения (непосредственная демократия), в том числе в принятии решений. По мнению И.А. Покровского [54], помимо постановлений плебейских собраний plebiscitum, существовал другой близкий референдуму институт постановления патрицианско-плебейских собраний – populiscitum, который еще с 339 г. до н.э. обладал силой закона [55]. Таким образом, еще во времена античности была известна дифференциация принятия политических решений:

– по субъекту принятия властных решений (источнику власти): совместные патрицианско-плебейские собрания и раздельные сословные патрицианские или плебейские вотирования;

– по субъекту (объекту власти), на который эти решения распространялись, имея силу закона: для всего народа либо для определенной категории (сословия) населения.

Вполне вероятно, что смещении понятий plebiscitum, populiscitum, и замещение их lex populis явилось результатом закона Валерия и Горация об учреждении императивности народных правовых решений, принятых большинством – закон для всех (lex populis) как реализация всеобщей воли (по определению Ж.-Ж. Руссо), играющая интегративную функцию. Необходимо отметить так же непосредственную связь эволюции института самоуправления с типом государственного устройства: от децентрализованной к…союзному государству, что привело к возникновению референдума федерального ранга, учитывающего (в зависимости от вынесенной на голосование проблематики) голоса избирателей всего населения одновременно с голосом каждого кантона (один кантон-один голос).

Таким образом, особенно наглядно динамика эволюции понятийно-правовой сущности референдума прослеживается в непосредственной связи с государственным устройством: от децентрализованной к централизованной его форме, от союзных государств к союзному государству. На примере референдумов в Швейцарии в эпоху союза государств до 1848 г. референдум определяется как голосование-апробация, осуществляемое населением на собрании отдельных политических единиц (кантонов, союзов, десятков) после доклада «ad referendum» решений, предварительно принятых их представителями. После принятия федеральной Конституции 1848 г. референдум распространяется на всю территорию конфедеральной Швейцарии [56]. Следует отметить, что до этого исторического момента референдум федерального ранга уже был известен швейцарцам. Из истории Швейцарии известно, что первый союзный референдум, связанный с апробацией майской конституции 1802 г., составленной нотаблями, проводился по аналогии с централизованной Францией, но не учитывал при подсчете голосов отдельно мнение кантонов. «Это была первая конституция, подвергшаяся голосованию швейцарского народа во всей стране: с нею конституционной референдум, имевший место во Франции еще на десять лет раньше, входит в число установлений Швейцарии…Конституция 1802 г. была передана на голосование всех граждан старше 20 лет. Голосование происходило в общинах. При этом было декретом установлено, что все, не участвующие в голосовании, причисляются к голосующим за конституцию…Таким образом, в первый раз было произведено голосование на всей швейцарской территории с индивидуальным счетом голосов на месте жительства граждан, и, вероятно, этот способ голосования, котораго долго не могли придумать, нашли теперь самой простой вещью в мире» [57]. Отметим, что в Энциклопедическом словаре Брокгауза, вышедшем в 1899 г., референдум-концепт уже понимается как «институт государственного права».

Отметим, что сегодня, первичная (архаическая) модель реализации самоуправления народа Landsgemeindе продолжает практиковаться на территории современной Конфедерации Швейцарии, сохранившись лишь в кантонах: Аппензель Родс Интерьер, Гларус и Ури, в то же время на уровне общин преемственность этой формы самоуправления, найдя свою достойную практику, применяется в 4/5 из 2408 всех общин Швейцарии (по данным 2013 г.) Общины, находящиеся преимущественно в немецкой части Швейцарии, до сих пор предпочитают именно Народную Ассамблею (Аssemblée Рopulaire) Парламенту [58]. Следует отметить, что во французской части Швейцарии «сознание самоуправляющейся общины» привилось в меньшей степени по сравнению с немецкой, где ни одно поколение было воспитано в этой элементарной «школе свободы», отмечает А.Т. Стори [59].

Несмотря на продолжающиеся споры ученых о происхождении Landsgemeindе, 800-летняя история этого древнейшего политического института Швейцарии подтверждает общепринятое среди швейцарского населения стойкое убеждение, что в первой федеральной Конституции 1848 г., содержащей правовое регулирование института референдума и народной инициативы, фактически нашла свое закрепление развитая и актуализированная ранняя (архаическая) гельветическая форма Landsgemeindе, апробированная многовековым швейцарским национальным опытом, отмеченным наслоившимся греко-римским, австрийским, немецким и французским политическим влиянием сменявшей друг друга центральной властью, где изначальное влияние и определяющая роль глав аристократических семей (затем опросам подвергались лишь представители-послы от общин, приглашенные центральным правительством для участия в совместном совещании) в принятии решений, были восприняты и получили преемственность, приняв более демократичную по сути форму в виде инициативной группы непосредственно от населения либо от представительных органов государственного правления, дополненные апробацией либо только избирательного корпуса либо в сочетании с кантонами, в зависимости от проблематики решаемых вопросов. При этом специфика швейцарского института самоуправления через референдум заключается в том, что окончательное решение по вопросам, выносимым на всеобщее голосование, принадлежит избирателям, когда граждане, обладающие правом голоса, сами принимают участие в своей судьбе. Думается, что именно в этом и состоит политико-правовая суть суверенности народа в государстве. Такая безусловность императивности и верховенства народного решения вполне может считаться национальной отличительной чертой швейцарского доктринального подхода к политическому самоуправлению демократическим государством.

Одним из важных этапов становления и развития институтов самоуправления принято считать их понятийное определение и нормативно-правовое закрепление в официальных документах высшего уровня. Пример этому находим в «Fundamentalpunkte» (Основных Положениях) кантона Швиц, где еще до 1848 г. существовало «старинное понятие» властных функций Landsgemeindе (общекантональный мирской сход), официально определявшееся следующим образом: «Майский мирской сход должен быть верховным владыкою и государем нашей земли (die grosste Geuralt und Landesfurst), он все должен установлять и отменять без всяких ограничений и кто пойдет против него, тот должен быть вне всяких законов (royelfrei), – но за судами должно остаться их право, а также и за обывателями, что кому принадлежит» [60]. Таким образом, власть народа (этого «государя») в кантоне уже изначально ограничивалась лишь обычным правом, а затем еще и союзной Конституцией [61]. Мы полагаем, что этот вывод имеет фундаментальное значение, так как верховенство права может рассматриваться здесь как начало и основа формирования традиции правового государства, когда «власть ограничивает власть», – по выражению Монтескье, подразумевая не только разделение властных функций на исполнительную, законодательную и судебную, означающее высокую дифференциацию властно-правовых компетенций, но и высокую сбалансированность между властью народа и его представителями в рамках права. Напомним, что до 1291 г. в старинных вольных землях: Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсау, Гларус, Аппенцелл Внешняго Родена и Аппенцелл Внутренняго Родена существовавшее почти полное народное законодательство, было ограничено лишь верховной властью германского императора, но это ограничение вообще было очень ничтожно и вскоре стало совершенно фиктивным. С XIII и XIV веков население этих земель вырабатывает свои законы на мирских сходах [62]. Следует подчеркнуть, что хотя «народное законодательство в Швейцарии мы застаем уже при возникновении союза», федеральный пакт о взаимной защите 1291 г. повлек за собой новые серьезные политико-правовые изменения еще и в распределении компетенций между кантонами и союзом, зафиксированные в союзной конституции, распространив, таким образом, вертикальную дифференциацию властно-правовых компетенций по уровням власти. «Теперь же власть кантональных сходов, как и вообще верховная власть кантонов, ограничивается еще союзной конституцией, т.е. не распространяется на те дела, которыя переданы народом в ведение союза», – отмечает Ф. Курти. [63] На протяжении веков, другие кантоны городские и сельские присоединялись к этой Конфедерации, которая расширялась, завоевывая доверие других подобных независимых поселений, которые приобретали статус кантонов [64].

Для лучшего понимания формирования (1231 –1848 гг.) и преемственности исторической традиции использования институтов народовластия в Швейцарии сегодня, выделим некоторые характерные признаки архаической организационно-политической модели мирского схода (Landsgemeindе), легшие в основу современных демократических институтов референдума и народной инициативы. Думается главной общей характеристикой как архаических, так и современных моделей институтов непосредственной демократии следует, в первую очередь, считать факт существования регламентированной правом деятельности народных собраний. Безусловно, на ранней стадии существования их деятельность регламентировалась согласно обычаю и традиции, которые, в силу своей обязательности принято приравнивать к закону, затем, постепенно, институты самоуправления регулируются, преимущественно законодательно, но с разной степенью детальности, сохраняя тесную связь с местными обычаями. При этом вполне можно считать справедливым мнение, что происходит нормативно правовое кодифицирование традиций, которое не только не вытесняет суть мирского схода, заключающуюся в непосредственном политическом участии населения в решении государственных дел, но придает этому участию правовую форму, выводя его из логики повторяющейся традиционной практики, не подлежащей обсуждению: «так принято, потому что так было всегда», на новый осознанный нормативно-правовой уровень использования институтов самоуправления, учитывающий меняющийся исторический и экономико-политический контекст и, потому, требующий внесения нормативно-законодательных изменений. Ярким примером динамики эволюции может служить изменение состава избирательного корпуса, ранее основанного на гендерном признаке, ущемляющем права и интересы женщин, а сегодня характеризующееся всеобщностью избирательного права; изменение нижней границы возрастного ценза избирателей, позволяющей полноправную политическую активность так же многократно менялось: от 14-летнего возраста в средние века, до 18 лет сегодня; к принципиальным изменениям можно так же отнести отмену имущественного ценза; отмену кворума присутствия на референдумах федерального ранга. Если сегодня в швейцарских кантонах Аппензель Родс Интерьер и Гларус законным основанием созыва народного собрания являются как нормы законодательства, так и обычай, то в средние века мирские сходы могли созываться по традиции в определенное время, но могли быть и чрезвычайными. Однако решения самовольных собраний не могли восприниматься как легитимные. Повестки дня собраний и проекты законов были строго регламентированы. Обращает внимание четкое и предварительно урегулированное разграничение функций каждого этапа процесса реализации мирских сходов, что позволяет говорить о высокоразвитой традиции процессуально-процедуральной регламентации в сочетании с дисциплинированностью, основанной на подчинении именно закону (традиции), а не отдельному лицу или органу. «На народных собраниях в кантонах Швейцарии вплоть до конца XVIII столетия не допускалось никаких обсуждений: каждый должен был только устно и лично подавать свой голос перед секретарями» [65]. Такое положение регламента однозначно говорит о функциональном предназначении собраний. Будучи последней инстанцией, народное собрание лишь принимает окончательное решение. Строгость регламента отнюдь не исключала предварительных, предшествующих мирскому сходу обсуждений между протагонистами, а, наоборот, благоприятствовала их полной свободе творчества в подготовке предварительных решений, выясняя мнения и интересы в неформальной обстановке либо в процессе специально предназначенных для таких дискуссий процедур. Таким образом, строгий регламент и дисциплина во время принятия решений au contraire (наоборот) способствовали формированию и развитию культуры переговоров и согласительных процедур с участием заинтересованных лиц и организаций, улучшая информированность и толерантность в отношении участников, что обеспечивало оптимальный выбор компромиссного решения во время всеобщего голосования в рамках строгой дисциплины функционального предназначения народного собрания, обладающего окончательным императивным решением. По нашему мнению именно так формировалась и укреплялась традиция придания решениям всенародных собраний правовой императивности и верховенства, переросшая в сегодняшней Швейцарии в демократическую догму о «суверенной атрибутивности» согласно которой, народ суверен имеет право на императивность и верховенство, являющиеся атрибутами суверенной власти, в политических решениях по управлению государством. Именно так получила импульс перспектива развития и совершенствования культуры принятия коллективных компромиссных (оптимальных) решений, позволившая сохранить многовековую традицию непосредственного участия населения в политическом управлении государством, оставив за этими решениями императивный характер, достойный народа-суверена, который являясь одновременно как избирательным корпусом, так и государственным органом, остается равным среди других государственных органов.

В процессе исторического формирования, развития и перерастания кантональных мирских сходов в референдум федерального уровня, опыт конституционно-правового закрепления кантональных мирских сходов подготовил и, тем самым, в конечном итоге, облегчил нормативно-правовое регулирование государственно-правовых институтов референдума и народной инициативы на общегосударственном, федеральном уровне. Об этом упоминает А. Дюнан, отмечая присутствие, пока еще в общих чертах, в кантональных конституциях закрепленного конституционно-правового регулирования Landsgemeindе. В кантонах Швейцарии народные собрания проводились «под открытым небом на общественных площадях», «в ратуше и в других местах, установленных конституцией» [66]. Все важные вопросы рассматривались по принципу: «Решение всех важнейших дел мирской сход (Landsgemeindе) оставлял за собой, маловажныя же дела предоставлял советам» [67]. Думается, что такой дифференцированный подход к распределению компетенций, уже на ранней стадии использования институтов народного самоуправления, способствовал стойкому формированию у политически активного населения способности принимать властно-политические решения рационально, закрепляя культуру «договаривающейся» демократии и поиска компромиссных решений, основанных на прагматичности и одновременно на коллективной и на личной ответственности за принятые решения, в силу отсутствия института тайного голосования на мирских сходах, но с появлением в современном обществе института тайного голосования, гарантирующего свободу волеизъявления, переросших в ответственность коллективную.

Архаическая модель мирского схода не предусматривала участия в государственном управлении всего населения [68]. Субъектом, принимающим публично властные решения на швейцарских мирских сходах, выступало не все существующее физическое население, а лишь его часть, обладающая определенными качественными характеристиками. «В этих собраниях принимали участие все мужчины, обыкновенно начиная с четырнадцатилетнего возраста (von 14 Jahren uf), и послы совета должны были наблюдать, чтобы все правоспособные были на лицо» [69].

Следует отметить, что, несмотря на то, что состав избирательного корпуса существенно отличается по гендерному признаку для архаической и современной модели мирских сходов, Landsgemeinde принято считать во всем мире воплощением непосредственной демократии. Мы полагаем, что это мнение корректно только касательно формы принятия решений, подразумевающей прямое, непосредственное волеизъявление избирателей посредством различных способов индивидуальной и коллективной манифестации этой воли: от голосования поднятием руки до присоединения к группе, поддерживающей решение, которое одобряет избиратель или пофамильной перекличкой с выкрикиванием ответа выбора решения и т.д. Однако, с учетом неполноты состава избирательного корпуса, вследствие гендерной дискриминации, архаические средневековые Landsgemeinde не могут быть сегодня признаны воплощением демократии.

Обращает внимание факт использования разнообразных технологий голосования в процессе принятия решений на архаических мирских сходах Landsgemeinde, Решения принимались всенародным голосованием, в основном, двумя способами: «голосование совершалось посредством разделения присутствующих на группы согласных и несогласных с данным предложением», иногда же «вопрос решался поднятием руки за или против даннаго предложения.» Результаты голосования определялись в «малых кантонах» непосредственно на собрании, а в «больших землях» (более крупных территориально кантонов) – подсчитывались, суммируясь, по округам (общинам) для получения результирующей по вотированию. Индексация голосов, в зависимости от плотности населения, в общинах отсутствовала: «голос каждого округа имел одинаковое значение – безразлично, было ли в нем 100, или 1000 граждан» [70]. Следует отметить, что вследствие эволютивного отбора, сегодня в Швейцарии во время референдума предпочтение отдано, в основном, голосованию с помощью бюллетеней (бумажный или электронный вариант), содержащих выбор ответов по проблематике, вынесенной на всенародное решение.

Подчеркивая обязательность политического участия избирателей в решении государственных вопросов, в соответствии со швейцарской доктриной демократического самоуправляющегося государства актуальной и сегодня, В.Н. Руденко отмечает, что «во всех народоправствах существовали свои меры принуждения. В частности, в кантоне Нидвальден в 1563 г. был установлен принцип – каждый член совета лично приводит двух участников народного собрания. В некоторых швейцарских кантонах за непосещение народных собраний взимался штраф» [71]. В современной Швейцарии, для признания голосования на референдумах действительным, кворум участия не требуется. Хотя политическая активность избирателей подразумевает выполнение их гражданского долга, считается, что в демократическом государстве, по определению, политическая активность граждан – добровольна, но одновременно и обязательна, что не является противоречивым, при условии осознанности того, что демократическое государство основано и функционирует на основе и благодаря политической активности своих граждан-избирателей.

Следующий важный этап эволюции швейцарских мирских сходов в сторону современных государственно-правовых институтов референдума и народной инициативы связан с урегулированием проблемы больших пространств. Организация мирских сходов традиционно связывается с малыми территориальными размерами политических единиц (общин, кантонов). Следует отметить, что практика всенародного голосования в больших кантонах, ведущая свое начало с 1439 г., когда город Берн «посредством признания права народа на участие в решении общественных дел» надеялся восстановить экономическое положение кантона, многими историками оценивается как начало трансформации мирского схода (Landsgemeindе) в референдум [72]. Ф. Курти придерживается так же мнения, что опросы народа «применительно к теперешнему порядку, отчасти можно назвать факультативным референдумом» [73]. Первоначально опросам подвергались лишь представители (послы) от общин, приглашенные правительством для участия в совместном совещании. А затем, уже в XVI веке «это установление достигло значения действительного референдума», подтверждая тенденцию развития от формы политического представительства в направлении непосредственного демократического политического управления государственными вопросами. При этом круг выносимых на суждение народа вопросов, – предмет референдума, – также расширяется, включая в себя не только внутреннюю, но и международную тематику, рассматривая как политические, религиозные, так и экономические и законодательно-правовые вопросы [74]. «Таким образом решались важнейшия вопросы относительно наемных войск, союзов с другими государствами, безбрачия священников; принимались различныя вероисповеданыя постановления, постановления о защите реформации и о том, какой политики следовало держаться во время крестьянской войны» [75].

С.А. Котляревский в политико-морфологическом обзоре рассматривая концепт [76] института референдума с точки зрения его исторических корней, указывает на зарождение общегосударственного референдума, на переход от кантональной формы референдума к союзной: «Самое слово «референдум» было знакомо швейцарцам по их политическому прошлому: так называли решения, которые в отдельных кантонах – Граубюнден, Валлис – принимались на собрании представителей и затем передавались ad referendum в части кантонов, являвшиеся основными политическими единицами; от них уже зависело окончательное принятие или отвержение решения. Такой же порядок соблюдался и в союзе, который представлял собою лишь конгресс самостоятельных кантонов; аналогия с новым референдумом здесь заключалась в том, что в обоих случаях представительство не имело окончательной, решающей власти» [77].

Котляревский выделяет в эволюции мирских сходов следующий важный момент, свидетельствующий о расширении народных законодательных прав: «Обнаруживается напротив тенденция к более категорическому, так сказать, выражению непосредственности – народное veto уступает место факультативному референдуму, далее появляется референдум обязательный, наконец народная инициатива. «Центр тяжести передвигается от представителей к избирателям» [78]. Однако не всем отечественным государствоведам решение проблемы конфликта больших территорий и архаической формы самоуправления Landsgemeinde, виделось таким образом. Так Б.А. Кистяковский предлагает заменить мирские сходы собраниями представителей, отождествляя институты непосредственного участия избирателей с институтом представительства. «В современных крупных государствах, состоящих из миллионов и десятков миллионов жителей, весь народ или все полноправные граждане не могут собираться для установления законов и решения государственных дел. Поэтому в них собрания всего народа заменяются собраниями народных представителей. Народные представительства являются выразителями воли народа, в их постановлениях должно отражаться народное правосознание. По общепринятой в современной теории государственного права конструкции воля и мнение народного представительства выражают волю и мнение всего народа» [79].

Сегодня институты прямой демократии в Швейцарии практикуются на различных уровнях: федеральном, кантональном и общинном. Они являются воплощением структуроформирующего стержня всей общественно-политической системы страны, считает известный швейцарский политолог Х. Крэзи [80]. Эту естественную логику расширения практики использования институтов непосредственной власти народа до федерального уровня, отмечал еще до революции отечественный государствовед К. Тахтарев: «Швейцарская демократическая республика дала уже поучительный пример тому, что замена представительного правления в отдельных республиках общего республиканского союза системою прямого народного самоуправления приводит неизбежно к торжеству тех же начал народного самодержавия и в общем управлении союза» [81].

Период с конца XVIII до середины XIX века для развития институтов непосредственной демократии в Швейцарии известен законодательными ограничениями самоуправления. Однако национальный референдум федеративного ранга, прошедший в 1802 г., вписывается в историю как политико-правовой прорыв. Как средство легитимации Основного закона, устанавливающее его верховенство на всей территории страны. Рассмотрим подробнее исторические события, оказавшие влияние на динамику развития институтов непосредственной демократии.

Так вследствие оккупации Францией всей Швейцарии и по решению французской Директории страна была преобразована в унитарную Гельветическую республику. 12 апреля 1798г. представители Союза 13 швейцарских кантонов приняли Конституцию, созданную по подобию французского Основного закона 1795 г. [82] «В ней был ограничен ряд прав, в том числе и права граждан на народное законодательство» [83]. В Конституции 29 мая 1801 г. [84], утвержденной Бонапартом, прослеживалась тенденция к централизации. Органами центральной власти являлись Сейм и Сенат, а кантонам предоставлялось лишь ограниченное самоуправление.

24 октября 1801 г. после очередных переговоров представителей унитаристов и федералистов швейцарским Сеймом была разработана и принята новая Конституция [85].

Проект новой Конституции, разработанной федералистами, был одобрен и вступил в силу 27 февраля 1802 г. [86] «Однако законодатель отказался от непосредственного участия народа в управлении, установив вместо этого принцип представительства, расходившийся с историческими традициями швейцарских кантонов» [87].

20 мая 1802 г. Собрание нотаблей представило новый Основной закон, получивший название Конституции нотаблей [88]. Впервые в истории Швейцарии народ был призван «санкционировать конституционное дело» [89]. Это событие по своей важности можно считать историческим этапом качественной эволюции референдума: трансформации его кантонального типа в референдум общенационального ранга. 2 июля 1802 г. Малый совет по итогам народного голосования объявил Основной закон принятым. Голоса всех воздержавшихся от голосования были прибавлены к числу проголосовавших за его принятие. Конституция устанавливала единый характер устройства Гельветической республики [90]. При этом Б. Ван-Мюйден полагал, что многочисленные восстания в кантонах объективно «свидетельствовали о невозможности самоуправления» в республике, которая «порвала все связи с прошедшим» [91]. Мы считаем, что «идея унитарного территориального устройства Швейцарии» [92], частично тоже может объяснить снижение самоуправленческой функции народа, привыкшего к конфедеративной самостоятельности, которая, в силу обстоятельств, оказалась невостребованной.

«Унитарное государственное устройство не прижилось у привыкших к самоуправлению швейцарцев, и к концу февраля – началу марта 1803 г. французские власти были вынуждены вернуть Швейцарии децентрализованную систему управления [93]. В том же году при участии Наполеона была разработана новая Конституция, которая вошла в историю под именем Акта посредничества или Медиационного акта [94]». Она вновь учредила конфедерацию-союз отдельных 19 кантонов. Все кантоны сохраняли свой статус самостоятельных республик, конституционно оформивших свое устройство и демократический политический режим. Во внутренних делах кантоны сохраняли традиционное самоуправление [95]

С 1815–1848 г. история Швейцарии, по мнению Ж.С. Блюнчли, подразделяется на два периода, граница между ними связывается с 1830 г. Первые пятнадцать лет принято называть периодом реставрации, а годы следующие до 1848 г. – периодом регенерации. Если первый период характеризуется упадком политических сил и относительным покоем, то второй – появлением и развитием новых взглядов и идей, вызванных чередой волнений и революций [96]. Отметим, что В.Н. Мамичев выделяет больше 1829 г. как начало периода «возрождения народных прав» в больших кантонах. В 1831 г. кантон Сент-Галлен вводит у себя народное вето. Вслед за Сент-Галленом народное вето вводят у себя Базель деревня, Валлис, Люцерн. В 1845 г. кантон Вадт, кроме народного вето вводит у себя факультативный референдум и народную инициативу [97]. С нашей точки зрения события в кантонах подготовили социально-правовую базу для принятия федеральной Конституции 1848 г., урегулировавшей юридически референдум государственного ранга.