Научная электронная библиотека
Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания
7. Место проектного управления в реализации стратегии развития местного самоуправления
Известна фраза: «Управлять можно только будущим, т. к. прошлое не изменить, а сегодняшний день определяется его историей». Не отрицая смысла данного афоризма, хотелось бы обозначить несколько иную, дополнительную позицию: «Управлять можно только из будущего». Современные неклассический и постнеклассический типы менеджмента позволяют применить имеющиеся методы к государственному и муниципальному управлению.
«Логика незавершенного действия», когда одно состояние уже ушло, а новое еще не приобрело права гражданства, особенно ярко присутствует в поправках в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 1 Федерального Закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее определение муниципального образования: «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» [9]. В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 2 «Основные термины и понятия» представлено следующее определение: «Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения» [10]. Вопросы, связанные с «муниципальной собственностью», оказались редуцированы. Развернутой характеристики местного самоуправления нет.
Но при этом заявляется, что «вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». При таком понимании местное самоуправление превращается в своеобразную «фабрику услуг местного значения», выполняет по преимуществу сервисную функцию «обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».
Статья 130 Конституции Российской Федерации обосновывает цель создания местного самоуправления: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» [5]. Согласно Конституции РФ, базовыми элементами местного самоуправления являются человек во всем богатстве его институциональных проявлений и муниципальная собственность. На уровне местного самоуправления в одном юридическом лице объединяется субъект управления – население и в качестве объекта – вопросы местного значения и муниципальная собственность. Это означает, что единые основные показатели развития муниципального образования носят «двойственный» характер: с одной стороны, они затрагивают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (прежде всего землей и общественным имуществом) и самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а с другой – то, как это «пользование» и «решение» отразится на развитии человеческого капитала местного сообщества.
Уже скоро треть века современная Россия безуспешно пытается решить вопрос об институте местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2017 года базовый для организации муниципального управления Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» претерпел изменения 133 раза, что привело в конечно итоге (в конечном ли?) к тому, что более трех четвертей его содержания отличается от первоначальной редакции [43]. Экспертное сообщество даже выступило с предложением внести ФЗ 131 в Книгу рекордов Гиннесса как самый неустойчивый закон в мире [65].
Наиболее существенные изменения были внесены в 2014–2015 годах и связаны с повышением роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях: «Концептуальной основой нового этапа муниципального строительства явилось существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях, что отвечает природе и правовым основам федеративного государства. Статья 17 Федерального Закона № 131-ФЗ предусматривает возможность перераспределения полномочий только между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» [43].
Федеральный центр сместил решение проблемы «муниципального строительства» со своего уровня на уровень региональной государственной власти, но при этом не обозначил пути решения проблемы и что должно быть в итоге построено. Вполне понятно, что процесс внесения изменений не остановился и продолжился в наше время, что также «отвечает природе и правовым основам федеративного государства».
Развитое местное самоуправление – это характерный признак демократического общества. Отсутствие в настоящее время достойной теории (теорий) местного самоуправления связано не столько с крахом советского типа государства индустриальной эпохи, где на протяжении всей его истории действовал принцип единства системы Советов как органов государственной власти снизу доверху и институт местного самоуправления, нарушающий принципы централизованного государства, политически принципиально отвергался. У современного типа социального мышления отсутствует институализированный предмет теоретико-методологической рефлексии. Нет возможности опереться ни на отчетливую историческую традицию теоретического осмысления, ни на практическую – создания: имперская практика местного самоуправления, начиная с Александра III, поставила местное самоуправление под контроль правительственных чиновников из-за постоянного конфликта интересов между государством и местным самоуправлением, а пакет законов о земской и городской реформе Временного правительства 1917 года не был проведен в жизнь. Если на протяжении десятков лет проблема института местного самоуправления не решается российским обществом, то очевидно речь идет о некой управленческой дисфункции, или о возможной организационно-управленческой патологии, которая своими действиями/бездействиями препятствует решению проблемы полноценной институционализации и легитимации местного самоуправления.
С одной стороны, «Россия столкнулась <...> с глубокой проблемой кризиса индустриального общества. <...> Крах советской системы стал результатом кризиса индустриальной системы с характерными для него институтами социального государства (welfare state)» [50, c. 4], а с другой стороны, процесс формирования социальных институтов постиндустриального общества, включая постиндустриальный тип государства и постиндустриальный тип местного самоуправления, только начинается. Ясно, что данный процесс далеко не простой, неоднозначный и с очень высокой степенью неопределенности и вполне возможной агрессией со стороны уходящих элит, обслуживающих интересы когда-то лидирующего индустриального общества. Ясно также и то, что классический тип научной рациональности практически бессилен в позитивном решении тех вопросов, которые возникают на путях постиндустриализма. Открывается простор неклассической и постнеклассической научной рациональности и новым типам социального мышления.
Одна из базовых исследовательских сложностей состоит в том, что постиндустриальная система вырастает из недр индустриальной, сохраняя её существование, а не разрушая, но перераспределяя в свою пользу лидирующую социальную роль в обществе. Для государства это означает, что общество становится многоукладным. Происходит усложнение социальной структуры общества. Усложняется и социальное управление текущими общественными процессами и долгосрочными целями. Структурное усложнение происходит
как на стороне общественных субъектов, так и на стороне объектов управления. Общественные субъекты управления принадлежат к различным типам индустриальной и постиндустриальной элит с разной степенью социально-политической самоорганизации и социальной склонностью к саморазвитию. Ценностно-целевые установки у элит разные, и не всегда есть стремление к согласованию целей и ценностей. Изменяется степень сложности и объектов управления. Все они – внутренне структурированные и системно-сложные объекты, которые не могут быть принципиально научно проанализированы в рамках индустриального типа социального мышления. Постиндустриальный тип государства должен прежде всего отвечать интересам и потребностям новых социальных страт и групп, как и социальный характер формирующегося постиндустриального государства. Требуется иной тип социальной сферы постиндустриального государства. Социальное государство индустриального типа было «заточено» под решение основных техногенных задач – прежде всего, под развитие отраслей, занимающихся производством орудий и средств производства, во вторую очередь, под развитие промышленности, производящей предметы личного потребления и домашнего обихода. Основной производственной единицей был трудовой коллектив. Социальный институт семьи в индустриальном укладе – это институт рекреации работника трудового коллектива. Социальная сфера со всеми институтами имела вспомогательный характер в условиях достижения индустриальных целей. Социальные институты здравоохранения, науки и образования, пенсионного обеспечения, включая и институт семьи, должны быть построены с учетом интересов новых постиндустриальных групп.
Главными интенсивными факторами постиндустриального общества становятся информация, знания, предпринимательские способности, человеческий интеллектуальный капитал, самоактуализация личности. Идентичность личности формируется в коммуникации с другими личностями. Появляются новые постиндустриальные социальные страты, слои, группы, в крупных городах-миллионниках, а «старые» – индустриальные – подвергаются трансформации.
На передний край общественного развития выходит лидирующая социальная группа, которая получила в научных исследованиях различные наименования: «работник знаний», «класс профессионалов», «когнитарий». Лидирующая постиндустриальная группа имеет свою структуру потребностей, интересов, особенности ценностно-целевых установок как в профессиональной деятельности, так и в целом – в образе жизни. По преимуществу они становятся носителями новых типов научной рациональности и новых типов социального мышления.
П. Друкер выделил несколько факторов, определяющих эффективность когнитария:
1. Производительность когнитария в обязательном порядке требует четкого и однозначного ответа на вопрос: «В чем заключается производственное задание?».
2. Ответственность за уровень производительности целиком возлагается на когнитария; ему необходима независимость, и он должен сам собой управлять (персональный менеджмент или «сам себе менеджер»), нести за это полную ответственность.
3. Постоянная и непрерывная инновационная деятельность должна стать неотъемлемой составной частью умственной работы и в обязательном порядке включаться в производственное задание когнитария; когнитарий должен отвечать и нести ответственность за внедрение инноваций.
4. Когнитарию необходима высокая культура учения: он должен, с одной стороны, постоянно учиться, с другой – постоянно учить; учиться учится – лежит в основе развития и сохранения интеллекта и поддержания должного уровня безопасности интеллектуального труда.
5. Производительность труда когнитария определяется, прежде всего, качеством, а не количеством; количество – важный, но несущественный показатель интеллектуальной работы [31].
Повышение производительности труда когнитария напрямую связано с рассмотрением его деятельности и даже жизни в целом как капитала организации, а не как издержек, которые необходимо постоянно минимизировать. «Надо, чтобы работники умственного труда хотели работать на данную организацию, предпочитали этот вариант всем прочим возможностям», – особо подчеркивает Питер Друкер. К этому следовало бы добавить, что «желание работать именно на эту организацию» должно быть подкреплено нормативно-правовой базой, закрепляющей и охраняющей это желание. Если желание и его нормативно-правовое обеспечение оказались нарушены, то это создает реальную возможность когнитарию по своему усмотрению перенаправить инвестиции и способности из сферы экономической деятельности в сферу повседневности таким образом, что отдача в повседневности будут выше для когнитария, чем отдача в сфере экономики. Средства производства (в данном случае – знания, навыки, умения, способности, компетенции) принадлежат самому когнитарию. В конечном итоге при любых инвестициях в развитие умственного труда когнитарий сам решает: принимать ему инвестиции или нет, а если принимать, то как, в конечном итоге, их использовать и куда направлять. Более того, в неклассическом менеджменте доминирующая роль в совпадении личных и организационных интересов принадлежит когнитарию, т. к. именно он предъявляет определенные требования к стратегии и тактике организации, которые объявляются или нет как отвечающие социально-антропологическим критериям. Применительно к подобной ситуации П. Друкер отметил: если раньше промышленный рабочий, отчужденный от средств производства, нуждался в капиталисте, то теперь, скорее, капиталист нуждается в работнике. Это – существенный факт, с которым должна считаться любая неклассическая управляющая система [31].
Если целостность индустриального уклада обеспечивается консенсусом базовых ценностей основных социальных групп: классов, профессиональных сообществ, трудовых коллективов, то основным фактором развития постиндустриального уклада выступает самоактуализация личности. Интересы постиндустриальной личности слабо коррелируются с коллективно-групповыми нормами и ценностями. Идентификация личности идет не по знаменателю принадлежности к группе, а, прежде всего, по личностным ценностям, нормам, идеалам, интересам. Институционализация базовых ценностей в постиндустриальном обществе происходит в сфере непосредственного или виртуального межличностного общения, в рамках которого классовая, профессиональная, коллективная или любая иная сложившаяся групповая идентичность не играет определяющей роли.
Лидирующее положение новых постиндустриальных групп определяется степенью социального влияния на процессы развития общества и его долгосрочные цели, благодаря инициативной поддержке и безусловному социальному доверию индустриальных социальных слоев. Однако лидирующее социальное положение, даже если оно институализировано, – это не абсолютное численное большинство общества. Лидирующее положение определяется не количественными, а качественными показателями. Социальные группы, которые связаны с индустриальным укладом, по-прежнему составляют абсолютное количественное превосходство над всеми другими группами. Требуется ценностный консенсус между социальными стратами и группами, представляющими индустриальный и постиндустриальный уклады.
Для новых постиндустриальных групп человеческий капитал, капитализация человеческого потенциала, управление институтами, которые создают условия капитализации человеческого потенциала, – это один из трендов общественного развития. «... Общество осознает постиндустриальный характер стоящих перед ним вызовов, то есть обращается в поиске модели своего развития не к прошлому, а к будущему. Действительно, еще не так давно дискуссия относительно национальных приоритетов вращалась в основном в кругу традиционных сюжетов прошлого века. Авиастроение, машиностроение, судостроение, электроника, сельское хозяйство и другие отрасли назывались политиками и экономистами в качестве приоритетов развития страны и, главное, приоритетов бюджетных расходов. Только в середине 2000-х годов произошел разворот внимания элиты к проблемам человеческого капитала» [50, c. 3–4].
Подобные социальные процессы происходят и на уровне человеческого капитала местного самоуправления. Буквально несколько лет назад местное самоуправление трактовалось как «фабрика услуг по решению проблем местного значения» [65]. Именно в таком русле идеологии «бытового комбината» были написаны первые законодательные акты, связанные с разграничением федерального и муниципального уровней. Сейчас предполагается, что будет построен такой тип социального института местного самоуправления, который полностью отвечает постиндустриальной стилистике. Современное местное самоуправление – это первичная практика социального регулирования человеческого капитала, которая строится на формальном – муниципальном управлении и неформальном – власти локальных элит. Федеральный и региональный институциональные уровни создают законодательные условия, которые должны максимально полно отвечать потребностям населения в развитии человеческого капитала местного сообщества. Местное самоуправление – центр самодетерминации общества. Степень развития человеческого капитала местного сообщества – это центральный постиндустриальный показатель демократичности российского общества. Постиндустриальный уклад в сравнении с индустриальным коренным образом меняет вопросы собственности на инновационные факторы производства.
Остроту переходному периоду придает тот факт, что индустриальный уклад вместе с его преимущественно классическим типом социального мышления не исчезает, как не исчезают онтологические основания такого типа – индустриальная система, ее производственные, экономические и социальные черты, включая и политические интенции. Всякий раз возникает угроза рецидива, возвратных процессов для классического типа рациональности и классического типа социального мышления.
В глобальной институциональной конкуренции государств создание институтов развития человеческого капитала местного сообщества, которые бы отвечали потребностям постиндустриального уклада, занимает ведущее место. Первый шаг состоит в том, чтобы постиндустриальные страты и группы заняли должное место в социальном институте публичной власти – местном самоуправлении.
Современное местное самоуправление – это сложный объект научного познания, который требует для своего анализа неклассического и (или) постнеклассического типа рациональности. «Для освоения объектов, организованных как простые системы, достаточно классической рациональности. Неклассический тип рациональности обеспечивает освоение сложных саморегулирующихся систем, постнеклассический – сложных, саморазвивающихся систем» [68, c. 254].
Чтобы подтвердить тот факт, что местное самоуправление представляет собой сложную систему, достаточно обратиться к субъектам, которые призваны регулировать эту систему. Отличие местного самоуправления от муниципального управления состоит в сложности субъектов регуляции. К субъектам местного самоуправления относятся:
а) население муниципального образования,
б) муниципальные органы;
в) муниципальные должностные лица.
К субъектам муниципального управления относятся:
а) муниципальные органы;
б) муниципальные должностные лица.
Необходимо отметить, что понятие «население муниципального образования» – это некая абстракция, подразумевающая некое единство относительно простых интересов населения. Реально современное население муниципального образования внутренне дифференцировано, структурно и социально неоднородно и включает в себя как минимум местные элиты, группы по интересам. Одним из центральных моментов этой внутренней дифференциации выступает степень доступа социальных групп к самой главной собственности муниципального образования – муниципальным землям. Не менее сложными оказываются и объекты управления. Объект местного самоуправления и объект муниципального управления один – муниципальные образования. Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сход граждан и др.) и опосредованно – через муниципальные органы, выборных и иных должностных лиц. Местное самоуправление выступает как институт гражданского общества, т. е. общества негосударственного типа, которое гарантирует права и свободы человека и реализацию общественных интересов местного населения, консолидированного вокруг социальной солидарности и взаимодействующего и с государством, и с бизнесом. Местное самоуправление в индустриальном и инновационном секторах общества требует различного уровня теоретической и практической рефлексии над ценностно-целевыми структурами его деятельности.
Дадим краткое определение термину «муниципальное образование» в соответствии с проведенным анализом. Муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения, население которых имеет общность норм, ценностей, идеалов в развитии местного хозяйства, наделено юридическими, экономическими и социальными правами регулирования вопросов местного значения и развития человеческого капитала.
Под развитием местного самоуправления, с точки зрения неклассического типа рациональности, понимается процесс закономерных необратимых направленных качественных изменений, целью которых является институциональное самовоспроизводство местного самоуправления как института гражданского общества и воспроизводство человеческого капитала местного сообщества в результате решения проблем местного значения благодаря саморегуляции и взаимодействию с государством и бизнесом.
Постнеклассическое понимание развития местного самоуправления меняет и смысл стратегии развития местного самоуправления. В настоящее время известны 10 основных школ стратегического менеджмента. Это школы дизайна, или формирования стратегии как процесса осмысления; планирования, или формирования стратегии как формального процесса; позиционирования, или формирования стратегии как аналитического процесса; предпринимательства, или формирования стратегии как процесса предвидения; когнитивная школа, или формирования стратегии как ментального процесса; обучения, или формирования стратегии как развивающегося процесса; власти, или формирования стратегии как процесса ведения переговоров; культуры, или формирования стратегии как коллективного процесса; внешней среды, или формирования стратегии как реактивного
процесса; конфигураций, или формирования стратегии как процесса трансформации. Одни школы имеют предписывающий характер, т. е. решают вопросы того, как должна формироваться стратегия, другие – уделяют внимание описанию реальных процессов разработки стратегии, т. е. тому, как формулируется стратегия, третьи представляют собой некий синтез первых двух направлений школ стратегического управления.
Для научного анализа местного самоуправления особый интерес вызывают принципы формирующейся в наше время стратегической школы, которая фокусируется вокруг идеи «самообучающейся организации». Даже простое сопоставление терминов «местное самоуправление» и «самообучающаяся организация» наводит на мысль о внутренней близости ценностно-целевых структур деятельности первого и второго. Целью самообучающейся организации выступает достижение наибольшей эффективности при максимальном удовлетворении персонала. Данное определение цели носит «рамочный» характер и применимо для любых типов организаций, отличных по своим организационно-правовым формам, характеру сочетания науки и производства и т. д. , включая и местное самоуправление. Главное состоит в том, что местное самоуправление в рамках стратегии самообучающейся организации оказывается способно на основе управления знаниями изменять свое поведение в соответствии с принципами проектной деятельности. Самообучающаяся организация «местное самоуправление» возникает там, где человеческий капитал становится важнейшим фактором развития местного сообщества и объектом инвестиций. Это происходит там и тогда, где и когда в условиях изменчивости внешней и внутренней среды муниципального образования диапазон потенциальных возможностей местного населения настолько гибок, что население может оперативно обеспечить выбор функциональной структуры муниципального управления, а также выбор муниципального должностного лица. Такой сложный неклассический объект исследования предполагает свой метод научного познания. Таким методом выступает структурно-функциональный анализ, позволяющий рассмотреть местное самоуправление как социальную систему, имеющую свою структуру и процесс взаимодействия структурных элементов, каждый из которых выполняет свою функцию. Термин «самообучающаяся организация» типично неклассический.
Понятно, что местное самоуправление в рамках стратегии самообучающейся организации предъявляет определенные требования, которые составляют основу самообучающегося местного самоуправления. Если следовать Питеру Сенджу, который ввел в широкий научный оборот термин «самообучающаяся организация», то населению местного сообщества необходимо соответствовать определенным компетенциям, чтобы самообучающееся местное самоуправление раскрыло свои потенциальные возможности и превратило их в действительность. Нормативная модель самообучающегося местного самоуправления включает в себя следующие квалификационные требования:
1. Индивидуальное совершенство (житель муниципального образования развивает свой человеческий интеллектуальный капитал, решая поставленные перед ним задачи, в свою очередь местное самоуправление (население, муниципальные органы, должностные муниципальные лица) поддерживает его индивидуальные усилия).
2. Ментальные модели (у жителя муниципального образования сформирована установка на управление индивидуальными и групповыми действиями и принятие управленческих решений).
3. Единство взглядов (умение обеспечить согласование ценностно-целевых структур индивидуальной и групповой деятельности).
4. Коллективное обучение (жители муниципального образования проходят совместное обучение для решения поставленных ими перед муниципалитетом задач, обеспечивая синергетический образовательный эффект).
5. Системное мышление и идея целостности муниципального образования (Управление действиями и принятие решений оказывает прямое влияние на всю целостность и системность местного самоуправления в единстве населения, муниципальных органов и должностных лиц муниципального уровня).
Понятно, что для реализации стратегии самообучающегося местного самоуправления надо учиться. Каждый «учащийся» так или иначе принадлежит к определенному местному сообществу, включая и государственных чиновников федерального и регионального уровней, и муниципальных служащих. У этого сообщества может быть построена, как сейчас говорят, своя траектория обучения с учетом системы управления знаниями местного сообщества.
Тип управленческих и организационных процессов, происходящих в самообучающемся местном самоуправлении, фиксирует, что для нового типа стратегии классическое понимание причинности как жесткого лапласовского детерминизма недостаточно. Классическое понимание причинности в муниципальном управлении должно быть дополнено вероятностной причинностью. Формационный сдвиг идет в сторону многообразия. Вероятностная причинность в корне противоречит классической бюрократической культуре и тесно связанному с ней классическому типу научной рациональности. В рамках стратегии самообучающегося местного самоуправления ответить на вопрос, почему одно местное самоуправление «обучилось» лучше, чем другое, и показало более значительные результаты в развитии местного человеческого капитала, невозможно. Но определить приемлемый средний балл оценок реализации стратегии «самообучающейся организации» у экспертного сообщества есть все основания. Понятно также и то, что выделенные компетенции в той или иной форме должны быть институализированы и легитимно представлены в федеральных образовательных стандартах, начиная со школьного образования и заканчивая ступенями высшего образования.
Есть и еще один очень важный аспект стратегии самообучающегося самоуправления. Он связан с изменением представлений о социальном пространстве и времени самообучающегося местного самоуправления. Собственно говоря, сама идея об отличии социального пространства от социального времени уже заложена в переходе от индустриального уклада к постиндустриальному. Социальные группы и страты, включая элиту индустриального и постииндустриального типа, живут в рамках определенного пространственно-временного интервала с различным социальным временем и различным социальным пространством. Главное в том, что самообучающееся местное самоуправление получает соответствующую шкалу общественной практики для измерения своего социального пространства. Разные субъекты местного самоуправления в рамках различия целостно-целевой структуры деятельности порождают и разную структуру социального времени. Социальное время позволяет координировать совместную деятельность местного сообщества для достижения поставленных целей. Особую остроту данному явлению придает тот факт, что конкурирующие элиты местного самоуправления на основе своих ценностных предпочтений всегда пытаются навязать местному сообществу право конструировать социальное время по своему усмотрению. Регулирование социального времени позволяет той или иной социальной группе обеспечить, поддержать и развить себе соответствующий социальный статус. Масштабы этого контроля социального времени определяют степень социального неравенства в местном сообществе и за его пределами, позволяют различить внутреннее и внешнее пространство местного самоуправления.
Другое направление стратегии местного самоуправления связано с тем, что создаются надорганизационные формы местного самоуправления. Речь идет не только об органах муниципального управления и должностных муниципальных лицах, а в целом о надорганизационных формах самоуправления. Возникает социальный симбиоз, когда одно местное самоуправление не может существовать без другого. Вместе с этим происходит определенная конкуренция между местными сообществами в поддержании надорганизационных форм. Все говорит о том, что самообучающееся местное самоуправление – это сложная, открытая процессуальная система, которая воспроизводится благодаря адаптации к внешней среде, саморегуляции и внутренней интеграции на основе развитой коммуникации местного сообщества.
Местное самоуправление неклассического типа – это IT-платформа муниципального управления и гражданского общества. Отсюда важнейшая задача подготовки таких специалистов юристов-программистов, которые могли бы создавать виртуальные правовые платформы саморегуляции местного самоуправления, включая основных субъектов: различных социальных групп местного сообщества, муниципальных органов и муниципальных должностных лиц.
Развитие местного самоуправления понимается как проект развития человеческого благополучия на основе IT-технологий по следующим основным качественным параметрам:
1. Увеличение социально-экономической сложности местного самоуправления за счет внедрения IT-технологий и переход от саморегулирующихся к самоорганизующимся системам.
2. Повышение качества адаптации местного самоуправления в отношении к другим системам местного самоуправления, надорганизационным формам местного самоуправления – муниципалитетам, государственным органам власти.
3. Превращение местного самоуправления в ведущий институт гражданского общества (местное самоуправление как институт гражданского общества).
4. Количественный рост муниципальной экономики и качественное улучшение ее структуры за счет развития человеческого капитала.
5. Социальный прогресс местного самоуправления, т. е. реализация постиндустриальных ценностей: личности, творчества, знаний, счастья и справедливости.
6. Рост наукоемкости человеческого капитала местного самоуправления при решении вопросов местного значения.
Постнеклассический научный подход уже достаточно полно охарактеризован в философии науки. С точки зрения постнеклассического типа рациональности, речь должна идти о саморазвивающемся местном самоуправлении со всеми необходимыми и достаточными атрибутами. Стратегия постнеклассического развития местного самоуправления может трактоваться как переход от одного типа саморегуляции местного самоуправления к другому на основе структурных изменений, которые фиксируются научным исследованием. Каждый новый уровень организации местного самоуправления оказывает влияние на предыдущее развитие человеческого капитала, перестраивая его и создавая новые уровни иерархий.
«Концепция саморазвития включает представления о саморегуляции, но не сводится к ним. Саморазвивающиеся (исторически развивающиеся) системы представляют собой более сложный тип системной организации. Этот тип системных объектов характеризуется развитием, в ходе которого происходит переход от одного вида саморегуляции к другому. Саморазвивающимся системам присуща иерархия уровневой организации элементов, способность порождать в процессе развития новые уровни. Причем каждый такой новый уровень оказывает обратное воздействие на ранее сложившиеся, перестраивает их, в результате чего система обретает новую целостность. С появлением новых уровней организации система дифференцируется, в ней формируются новые, относительно самостоятельные подсистемы. Вместе с тем перестраивается блок управления, возникают новые параметры порядка, новые типы прямых и обратных связей» [68, c. 275].
Одна из главных исследовательских проблем местного самоуправления постнеклассического типа – это проектная разработка сценариев возникновения новых уровней организаций местного самоуправления, которые переводят систему местного самоуправления на новый качественный уровень саморазвития и развития человеческого капитала. В этом контексте местное самоуправление может переходить к новому уровню саморазвития на основе технологий сложных компьютерных сетей, которые предполагают диалог местного сообщества, населения и компьютера при решении управленческих задач местного значения. Речь идет о том, что диалог «местное население-компьютер» должен исключить классический бюрократический аппарат муниципального управления, а на его место будет поставлен программист-правовед, который разрабатывает на основе муниципального права соответствующее программное обеспечение.
Сближение научных знаний о местном самоуправлении и повседневности местного сообщества – это общий тренд становящегося постиндустриального общества. Проектное управление является инструментом стратегического развития местного самоуправления. В ряду стратегических инструментов развития находятся планы,
целевые программы, муниципальные программы, и в развитии муниципального управления за последнее десятилетие каждый из этих инструментов находил реализацию как доминирующий.
Стратегическое планирование предполагало разработку масштабного стратегического плана с подробной научной разработкой многочисленных направлений деятельности муниципальных образований, однако текущая деятельность администраций муниципальных образований велась в отрыве от него. На пути преодоления этого разрыва был внедрен программно-целевой подход к планированию развития муниципальных образований, позволяющий в рамках стратегии как рамочного документа осуществлять совокупность программ, реализующих ту или иную стратегическую цель.
При программно-целевом подходе к планированию определяются цели, которых нужно достигнуть, пути их реализации, продумываются средства на их реализацию, разрабатываются мероприятия для достижения ключевых целей, определяются формы контроля за реализацией поставленных и детализированных целей. Таким образом, доминанта программно-целевого подхода к планированию – составление конкретной программы достижения желаемого конечного результата. Эта программа – целевая – является основой управления. По ходу реализации целевой программы происходит ее периодическая корректировка, поскольку постоянно изменяются условия внешней среды, и программа приводится в соответствие с текущим состоянием той сферы, которую она затрагивает. Конкретизированные программы, являются краткосрочными программами развития.
Ключевым понятием программно-целевого стратегического планирования становится мероприятие. Комплекс мероприятий реализует стратегию.
После внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» на смену целевым программам на муниципальном уровне пришли муниципальные программы. В отличие
от целевых, муниципальные программы более широкие по направлениям деятельности, детализированы в описании эффектов и рисков. При этом деятельность муниципальных образований организуется таким образом, что все бюджетные расходы должны быть охвачены программами [7]. Это привело к тому, что в муниципальные программы стали включаться мероприятия, по существу относящиеся к текущей деятельности администраций муниципальных образований, и доля таких мероприятий значительна. В результате оказались стерты грани между текущими и стратегическими мероприятиями. Инновационный подход к результатам, без того слабо реализующийся в целевых программах, практически исчез в программах муниципального развития. Программное планирование используется в основном для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем [73]. Решение задач совершенствования превращается в длительный процесс с размытыми границами, и составляющие этот процесс мероприятия утрачивают связь с проблемами.
Побудительным мотивом формирования содержания муниципальных программ является не только наличие острой социальной проблемы и открытие нового способа его решения (уникального или заимствованного из лучших практик), но чаще наличие программы вышестоящего уровня – региональной или федеральной – и желание вписаться в эту программу, поскольку, в соответствии с п. 4 ст. 169 Бюджетного кодекса РФ, «федеральными целевыми программами может предусматриваться возможность выделения субсидий регионам и муниципалитетам на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ» [7]. Программа становится инструментом получения муниципальным образованием дополнительного финансирования. Также муниципальная программа может появляться с целью обеспечить соответствие деятельности муниципального образования стратегическому плану развития города: каждому стратегическому направлению развития должны соответствовать программы или их совокупность.
Инициатором целевых и муниципальных программ в подавляющем большинстве случаев выступают администрации муниципальных образований, они же организуют их исполнение и осуществляют контроль. Система муниципального управления действует внутри себя, демонстрируя закрытость. Осуществлять развитие муниципального образования силами подразделений администрации, не реализуя принципы местного самоуправления, не опираясь на общественную инициативу, не является конструктивным.
Разработка программных методов управления не привела к формированию понятийного аппарата метода, который позволил бы обеспечить единообразие понимания принципов деятельности в рамках программного управления.
Значительной проблемой программных методов управления является отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. Не были созданы управленческие инструменты, сводящие воедино цели, задачи, мероприятия, показатели эффективности, результаты внедрения инноваций, а поэтому принцип бюджетирования по результатам остался декларативным [73].
Внедрение проектного управления на муниципальном уровне позволяет делать акцент на получении нового и количественно измеримого результата социального или организационного характера. Также проектное управление позволит реорганизовать организационную структуру администраций муниципальных образований, сделать ее более открытой, реально опирающейся на принципы местного самоуправления.
На сегодняшний день проектное управление не отменяет программного метода, а дополняет его. Проекты призваны не дублировать действующие целевые программы, а искать новые подходы к решению проблем. Стратегические планы развития муниципальных образований должны конкретизироваться в совокупности программ и проектов.