Научная электронная библиотека

Монографии, изданные в издательстве Российской Академии Естествознания

СТРУКТУРНАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА В СТРАТЕГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ РЕГИОНОМ

Кочеткова С. А., Моисеева И. В.,

1.4. Практика реализации ГЧП-проектов в России: основные формы и факторы их развития

Государственно-частное партнерство является объективно обусловленным трендом современного развития экономики. При этом механизмы ГЧП наиболее интенсивно необходимо использовать в реализации таких совместных проектов государства и частного сектора, где одновременно с использованием бюджетных средств возможно и целесообразно привлечение внебюджетных ресурсов.

Однако реализация того или иного проекта зависит от ряда его факторов, определяющих интенсивность использования механизма государственно-частного партнерства и степень активности участия в проекте каждой из сторон. Рассмотрим специфику использования механизма ГЧП в разрезе субъектов Российской Федерации под влиянием ряда разнообразных факторов их определяющих.

В целом, интенсивность развития государственно-частного партнерства в субъектах РФ оценивается по методике оценки факторов, влияющих на развитие механизмов ГЧП при определении уровня потенциала региона, разработанной Центром развития государственно-частного партнерства. На основе результатов ежегодно проводимого анализа составляется рейтинг регионов по уровню развития ГЧП, цель которого – комплексная оценка потенциала субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.

На сегодняшний день составлены рейтинги регионов ГЧП за 2013–2015 гг., при сравнении которых можно выделить ряд существенных различий как в самой методике проводимого анализа, так и в его результатах.

При составлении «Рейтинга регионов ГЧП–2012/2013» проводилась оценка следующих факторов:

а) Организационно-правовая структура государственно-частного партнерства в регионе.

б) Опыт реализации проектов ГЧП.

в) Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов [87].

Каждый из представленных факторов характеризуется рядом параметров, положительные значения которых у субъекта РФ («идеального публичного партнера») рассматриваются частным инвестором как условие его привлекательности для инвестиций в ГЧП-проекты (прил. 3).

Однако данный методологический подход не учитывает инвестиционную емкость инфраструктурного сектора региона и в равной мере не отражает потребностей региона в частных инвестициях в инфраструктуру.

По сравнению с оценкой, проводимой в рамках «Рейтинга регионов ГЧП–2012/2013», в методику, применяемую при составлении рейтингов 2013/2014 и 2014/2015 гг. внесены следующие изменения:

– скорректированы базовые коэффициенты, используемые при оценке опыта реализации проектов ГЧП;

– развитость нормативно-правовой базы и опыт реализации проектов ГЧП оценены с учетом экспертных коэффициентов, основанных на качественном анализе конкретных нормативно-правовых актов и проектов.

В соответствии с методикой расчета уровня развития государственно-частного партнерства в регионе в 2014/2015 г., к основным факторам, определяющим такое развитие, относятся:

1. Развитость институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства.

2. Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства.

3. Инвестиционная привлекательность субъекта.

Опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах оценивался на основании анализа и специализированного подсчета проектов, реализуемых в рамках различных организационно-правых форм. Количество проектов в 2014/2015 гг. по сравнению с 2013/2014 гг. выросло многократно, в первую очередь за счет роста числа некапиталоемких муниципальных концессий и более ответственного отношения регионов к предоставлению информации.

Так в рамках исследования было проанализировано 586 проектов (для сравнения в 2013/2014 гг. в рамках исследования было проанализирован 131 проект), находившихся на различных стадиях от инициирования, до эксплуатации объекта (табл. 1.17).

Таблица 1.17

Виды ГЧП-проектов, реализованных в субъектах РФ [87, 92]

Вид ГЧП-проектов	Концессионное соглашение	Соглашение о ГЧП в рамках регионального законодательства	Аренда государственной и муниципальной собственности с инвестиционными обязательствами арендатора	Контракт жизненного цикла в рамках законодательства о закупках	Государственные закупки с отсрочкой платежа	Всего проектов ГЧП
2014 г.	70	46	4	5	6	131
2015 г.	427	103	54	2	–	586

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

Опыт работы с проектами ГЧП имеется в 68 субъектах Российской Федерации, в 17 субъектах Федерации нет проектов государственно-частного партнёрства даже на стадии инициирования.

Инвестиционная привлекательности регионов оценивалась в соответствии с данными Рейтингового агентства «Эксперт». Существующая экономическая ситуация негативно повлияла на инвестиционную привлекательность ряда субъектов. При этом средний уровень инвестиционной привлекательности регионов незначительно вырос.

Так на конец 2013 г. средний уровень инвестиционной привлекательности субъектов Федерации в соответствии с методикой исследования составлял 4,105 балла, а по состоянию на 1 марта 2015 г. 4,129 балла (+ 0,5 п.п.).

Наибольший вес (относительный вес – 0,4) среди представленных факторов имеет «Организационно-правовая структура государственно-частного партнерства в регионе» («Развитость институциональной среды в сфере ГЧП в регионе»). Это связано с тем, что в настоящий момент государственно-частное партнерство в России находится в стадии становления и развитость институциональной среды является наиболее важным компонентом для привлечения инвестиций в проекты ГЧП. При этом, под развитостью институциональной среды понимается комплекс условий, таких как: наличие нормативно-правовой базы в субъекте РФ, наличие ответственных органов власти или структурных подразделений (а также комиссий, советов, рабочих групп) по развитию ГЧП, планов развития ГЧП в субъекте, инвестиционных меморандумов и др.

По данному фактору следует отметить, что на начало 2014 г. законы о ГЧП приняты в 65 субъектах Российской Федерации. При этом «регионом-первопроходцем» в данном нормативно-правовом поле, как отмечалось выше, является г. Санкт-Петербург, где соответствующий закон был принят еще в 2006 г. (Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). В 2008–2009 гг. законы были приняты в республиках Алтай (Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай»), Дагестан (Закон Республики Дагестан от 1 февраля 2008 г. № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах»), Калмыкия (Закон Республики Калмыкия от 18 декабря 2008 г. № 59-IV-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»), Тыва (Закон Республики Тыва от 2 ноября 2009 г. № 1552 ВХ-2 «Об участии Республики Тыва в государственно-частных партнерствах») и Удмуртская Республика (Закон УР от 9 октября 2009 г. № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах») [87].

В некоторых региональных законах имеют место нормы, конкурирующие с федеральным законодательством или противоречащие логике ГЧП. Например, в качестве форм ГЧП указывается договор подряда или государственный контракт с частным партнером, заключаемый в соответствии с долгосрочной целевой программой региона. В ряде регионов в качестве инструмента финансового участия субъекта Федерации за счет средств бюджета в реализации соглашения о ГЧП предусмотрен выкуп результатов деятельности частного партнера или осуществление выплат партнеру, связанных с выполнением партнером обязательств по предоставлению товаров, выполнению работ, оказанию услуг согласно условиям соглашения.

Более подробно развитие нормативно-правовой базы в сфере ГЧП в разрезе субъектов РФ рассмотрено в предыдущем параграфе.

Еще один показатель развитости институциональной среды, на котором стоит остановиться отдельно – органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП.

В субъектах Российской Федерации управление государственным частным партнерством осуществляют различные подразделения органов исполнительной власти, наделенные таковыми полномочиями. Но в настоящее время действия уже сформированных подразделений в регионах не являются скоординированными, в виду отсутствия единой стратегии государства в области развития государственно-частного партнерства. Организационная рассредоточенность говорит о проблемах в управлении сферой ГЧП в РФ и в ближайшем будущем, так как отсутствует механизм развития государственно-частного партнерства как на уровне Федерации, так и на уровне регионов. Это в целом, затрудняет рост партнерских отношений между бизнесом и властью, и тормозит внедрение новых форм взаимодействия, а, следовательно, и развитие самого института государственно-частного партнерства.

В основе комплексного развития института государственно-частного партнерства в субъектах Федерации лежит успешное функционирование системы государственного и муниципального управления данным механизмом. Развитие ГЧП в субъектах требует формирования отдельной системы управленческих процессов, структур и распорядительных документов, а также соответствующей системы мер, включая выработку целей, задач и принципов, направлений развития и мероприятий по их достижению, формализованной в виде документов стратегического планирования.

Развитие системы государственного и муниципального управления государственно-частным партнерством свидетельствует о долгосрочном характере государственных планов относительно развития ГЧП, расширяет возможности реализации инфраструктурных проектов на принципах ГЧП, а также повышает интерес частного сектора к проектам ГЧП в субъекте РФ.

Такие структуры (органы) функционируют в 76 субъектах РФ из 85 (89,4 %), при этом эксперты оценивают работу только 10 из них на «хорошо», 2 – на «отлично» и остальных 64 на «удовлетворительно» (табл. 1.18).

Таблица 1.18

Субъекты с наиболее развитой институциональной средой в сфере ГЧП [92]

Субъект РФ	Оценка развитости институциональной среды в сфере ГЧП по 10-балльной шкале
1. Ленинградская область	9
2. Ярославская область	8,8
3. Республика Коми	8,2
4. Республика Саха	7,95
5. Воронежская область	7,9
6. Ямало-Ненецкий автономный округ	7,8
7. Республика Башкортостан	7,7
8. Хабаровский край	7,35
9. Самарская область	7,35
10. Республика Удмуртия	7,35

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтинга регионов ГЧП 2014/2015 гг.

Данный факт говорит о необходимости выстраивания более эффективного взаимодействия с частным партнером (инвестором) на всех этапах жизненного цикла проектов, применения принципов «одного окна» в такой работе, повышения информационной открытости таких структур и необходимости регулярного повышения уровня компетенций советующих специалистов.

Также уровень развития институциональной среды в сфере ГЧП зависит от качественной проработки и учета специфики механизмов государственно-частного партнерства в документах стратегического планирования; уровня компетенций «проектных команд» в регионе; системного подхода к развитию сферы ГЧП в целом (наличие соответствующих планов и целевых показателей) на региональном уровне и прочее.

В ряде субъектов РФ состояние институциональной среды все еще остаётся неудовлетворительным: существующий региональный закон не применим для реализации проектов ГЧП, не приняты соответствующие нормативные правовые акты и муниципальные акты, регламентирующие порядок работы с проектами ГЧП, не закреплены функции уполномоченного органа по подготовке проектов государственно-частного партнерства. Отсутствие необходимой институциональной среды негативно влияет на перспективы привлечения инвестиций в проекты ГЧП и не позволяет выстроить единую государственную политику субъекта по развитию сферы ГЧП.

При исследовании фактора «Развитость институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства» также анализировалось состояние объектов инфраструктуры, необходимой для реализации проектов ГЧП. Анализ проводился по 4 сферам, и в каждой сфере по ряду отраслей:

а) социальная сфера – здравоохранение, образование, спорт, туризм, культура, социальное обслуживание населения;

б) коммунальная сфера – централизованные системы водоснабжения и водоотведения, переработка и утилизация ТБО, очистные сооружения, гидротехнические сооружения, городское благоустройство;

в) энергетическая сфера – производство, распределение и передача тепловой энергии; производство, распределение и передача электрической энергии; распределение и передача газа;

г) транспортная сфера – автомобильные дороги; авиационный транспорт; железнодорожный транспорт; морской и речной транспорт; общественный транспорт; трубопроводный транспорт; дорожное хозяйство [83].

Следующим по относительному весу (0,3) выступает фактор «Опыт реализации проектов ГЧП в регионе», который учитывается исходя из утверждения, что каждый последующий ГЧП-проект повышает соответствующие управленческие компетенции и позитивно влияет на развитие механизмов государственно-частного партнёрства в регионе. Параметры данного фактора представлены в табл. 1.19.

Наибольшее число проектов ГЧП реализуется в жилищно-коммунальной сфере – 33,1 % от общего числа в 2014/2015 гг. В 2013/2014 гг. лидерство по данной позиции принадлежало социальной сфере (56 проектов), но уже в 2014/2015 гг. увеличении общего числа проектов в данной сфере (165 проектов), их доля в общем количестве составила 28,2 % (вместо 42,7 % в 2013/2014 гг.). Значительно возросло число ГЧП-проектов в энергетической сфере – с 22 (или 16,8 %) в 2013/2014 гг. до 163 проектов (или 27,8 %) в 2014/2015 гг. В транспортной сфере изменения произошли в меньшей степени: общее число проектов ГЧП увеличилось на 34 проекта (с 30 в 2013/2014 гг. до 64 в 2014/2015 гг.), но их доля от общего числа проектов составляет всего 10,9 %.

Таблица 1.19

Реализация ГЧП-проектов по сферам в субъектах РФ [87, 92]

Сфера Форма проекта, год	Коммунальная		Социальная		Транспортная		Энергетическая		Общий итог
	2013/ 2014	2014/ 2015	2013/ 2014	2014/ 2015	2013/ 2014	2014/ 2015	2013/ 2014	2014/ 2015	2013/ 2014	2014/ 2015
Договор аренды с инвестиционным обязательством	1	5	3	24	–	2	–	23	4	54
Контракт жизненного цикла	–	1	4	–	1	1	–	–	5	2
Государственные закупки с отсрочкой платежа	1	–	2	–	3	–	–	–	6	–
Концессионное соглашение	14	180	26	64	15	33	15	149	70	427
Соглашение о ГЧП	7	9	21	71	11	14	7	9	46	103
Всего	23	194	56	165	30	64	22	163	131	586

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

Значительное увеличение числа концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной и энергетической инфраструктуры в муниципальных образованиях, населением, не превышающим 10 тысяч человек наблюдалось в 2014/2015 гг.. При этом первичный анализ данных соглашений указывает на ряд существенных ошибок, допущенных при их разработке, таких как: отсутствие существенных условий концессионного соглашения, формального подхода к определению обязательств концедента перед концессионером и др.

Качество проектов – это один из ключевых рисков развития государственно-частного партнерства на ближайшую перспективу, который может существенно притормозить дальнейшее развитие ГЧП в России. Так, например, каждый пятый подготовленный в России концессионный конкурс не состоялся, что говорит о низком качестве проработки самих проектов, и о недостаточной активности органов власти при взаимодействии с частным сектором.

Из представленных проектов ГЧП 57 % реализуются, 24 % находятся на стадии разработки, 9 % – реализованы, 8 % представлены на конкурс и 2 % проектов приостановлено. Средний срок реализации проектов ГЧП составляет 12,7 лет. При этом 70 проектов (или 57 %) реализуются в форме концессии, 46 проектов (или 35 %) в форме регионального закона и 15 проектов (12 %) в формах, близких к государственно-частному партнерству, таких как: аренда с инвестиционными обязательствами (4 проекта), государственные закупки с отсрочкой платежа (6 проектов), контракт жизненного цикла (КЖЦ) – 5 проектов.

Суммарная стоимость проектов ГЧП (на всех стадиях реализации) составляет – 1,044 трлн рублей. Общий объем привлеченных частных инвестиций в проекты ГЧП составляет –913,4 млрд рублей (87,44 % от суммарной стоимости проектов).

В разрезе федеральных округов РФ можно отметить, что наибольшее число ГЧП-проектов реализуется в субъектах Сибирского федерального округа – 106 проектов, однако размер частных инвестиций (29,79 млрд руб.) меньше, чем в субъектах Южного федерального округа, где более 30 млрд руб. частного инвестирования приходится на 16 проектов (табл. 1.20).

Наибольший объем частного инвестирования на реализацию ГЧП-проектов приходится на субъекты Центрального федерального округа (более 102 млрд рублей на 52 проекта), наименьший – в Северо-Кавказском федеральном округе (на 9 проектов приходится 655 млн руб.).

Таблица 1.20

Реализация проектов ГЧП в разрезе федеральных округов РФ [87, 92]

Федеральный округ	2013/2014 гг.		2014/2015 гг.
	Кол-во проектов ГЧП	Объем частных инвестиций, тыс. руб.	Кол-во проектов ГЧП	Объем частных инвестиций, тыс. руб.
Центральный ФО	13	30 312 669	52	102 325 366
Северо-Западный ФО	15	136 025 603,8	51	4 076 831
Уральский ФО	6	46 770 159	27	5 607 657
Дальневосточный ФО	4	11 051 300	23	4 686 707
Южный ФО	5	8 724 104	16	30 618 740
Северо-Кавказский ФО	2	225 000	9	655 460
Сибирский ФО	19	211 964 068	106	29 793 678
Приволжский ФО	26	44 046 757	50	23 145 586

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2013/2014, 2014/2015 гг.

В данном контексте стоит отметить снижение объемов инвестиций, привлекаемых в проекты ГЧП не смотря на рост общего числа реализуемых проектов. По итогам 2014 года в рамках проектов ГЧП было привлечено 200,9 млрд рублей частных инвестиций. Наиболее активным из федеральных округов в этом плане стал Центральный федеральный округ.

Фактор «Инвестиционная привлекательность региона для инфраструктурных инвесторов» имеет относительный вес 0,3 и оценивается на основе данных рейтинга инвестиционной привлекательности регионов России рейтингового агентства «Эксперт».

Фактор имеет балльное значение, которое выставлялось на основе рейтинга инвестиционной привлекательности каждого субъекта.

Инвестиционная привлекательность в рейтинге оценивается по 2 параметрам: инвестиционный потенциал и инвестиционный риск. Инвестиционный потенциал показывает, какую долю регион занимает на общероссийском рынке, инвестиционный риск – какими могут оказаться для инвестора масштабы тех или иных проблем в регионе. Суммарный потенциал состоит из 9 частных потенциалов: трудового, финансового, производственного, потребительского, институционального, инфраструктурного, природно-ресурсного, туристического и инновационного. Интегральный риск – из 6 частных рисков: финансового, социального, управленческого, экономического, экологического и криминального. Вклад каждого частного риска или потенциала в итоговый индикатор оценивается на основе анкетирования представителей экспертного, инвестиционного и банковского сообществ. Минимальное значение «3D» – 1 балл; максимальное значение «1А» – 10 баллов (табл. 1.21).

Согласно данной методике, в группу с высоким потенциалом вошли следующие регионы: г. Москва (риск – 0,1194; потенциал – 15,3 %), Московская область (риск – 0,188; потенциал 6,1 %), г. Санкт-Петербург (риск – 0,175; потенциал – 5,5 %), Краснодарский край (риск – 0,171; потенциал – 2,7 %), Республика Татарстан (риск – 0,183; потенциал – 2,5 %), Свердловская область (риск – 0,232; потенциал – 2,6 %).

При этом, Свердловская область входит в группу 1В (высокий потенциал – минимальный риск), остальные субъекты образуют группу 1А (высокий потенциал – минимальный риск). Среди них наиболее благоприятный инвестиционный потенциал можно отметить в г. Москва и Московской области, что связано с концентрацией большего числа всех производственных, финансовых и трудовых ресурсов.

В группу со средним потенциалом по итогам 2012–2013 гг. вошли 12 субъектов РФ. Два региона образовали группу 2А (средний потенциал – минимальный риск): Белгородская область (риск – 0,163; потенциал – 1,4 %), Ростовская область (риск – 0,185; потенциал – 1,92 %). Десять субъектов образовали группу 2В (средний потенциал – умеренный риск): Республика Башкортостан (риск – 0,236; потенциал – 1,93 %), Пермский край (риск – 0,305; потенциал – 1,8 %), Ханты-Мансийский автономный округ (риск – 0,238; потенциал – 1,7 %), а также Нижегородская (риск – 0,256; потенциал – 1,97 %), Самарская (риск – 0,226; потенциал – 1,93 %), Челябинская (риск – 0,264; потенциал – 1,84 %), Иркутская (риск – 0,247; потенциал – 1,48 %), Кемеровская (риск – 0,303; потенциал – 1,6 %), Новосибирская области (риск – 0,256; потенциал – 1,97 %) и Красноярский край (риск – 0,281; потенциал – 2,4 %) [46].

Таблица 1.21

Типология рейтинговой оценки инвестиционной привлекательности «Эксперт-РА» [46]

Инвестиционный потенциал	Инвестиционный риск
	1А	2А	3В1
	1В	2В	3С1
	1С	2С	3В2	3D
		3А	3С2
	пояснения
1А – Высокий потенциал – минимальный риск		2А – Средний потенциал – минимальный риск	3А – Низкий потенциал – минимальный риск	3В2 – Незначительный потенциал – умеренный риск
1В – Высокий потенциал – умеренный риск		2В – Средний потенциал – умеренный риск	3В1 – Пониженный потенциал – умеренный риск	3С2 – Незначительный потенциал – высокий риск
1С – Высокий потенциал – высокий риск		2С – Средний потенциал – высокий риск	3С1 – Пониженный потенциал – высокий риск	3D – Низкий потенциал – экстремальный риск

Остальные 65 субъектов Федерации образовали группу с пониженным и незначительным инвестиционным потенциалом. При этом 2 региона характеризуются минимальным риском при пониженном потенциале (группа 3А): Воронежская (риск – 0,173; потенциал – 1,4 %) и Липецкая области (риск – 0,166; потенциал – 1,72 %), и 3 региона составили группу 3Д (низкий потенциал – экстремальный риск): республики Ингушетия (риск – 0,505; потенциал – 0,32 %), Тыва (риск – 0,602; потенциал – 0,19 %) и Чеченская Республика (риск – 0,563; потенциал – 0,42 %).

Результаты инвестиционного рейтинга регионов РФ за 2012–2013 гг. показали, что большая часть субъектов обладает пониженным и незначительным инвестиционным потенциалом с достаточно большим риском, что заставляет задуматься о принятии ряда государственных мер в данном направлении.

По сравнению с 2013 г. по ряду субъектов произошли незначительные изменения: уменьшились значения регионов, входящих в ТОП-15 рейтинга: Ленинградской, Воронежской области и Республики Татарстан.

Тем не менее за счет прироста в части реализации проектов и нормативно-правовой базы им удалось сохранить лидирующие позиции. Повышение инвестиционной привлекательности по итогам 2014 г. зафиксировано у Тульской области и Республики Башкортостан (улучшили позиции в рейтинге), а также у Курской области и Чеченской республики (положение существенно не изменилось). В остальном показатели субъектов по инвестиционной привлекательности остались на уровне 2013 г. [46].

Все рассмотренные факторы позволили сформировать соответствующие рейтинги субъектов РФ по развитию в них ГЧП.

В первую очередь отметим группу регионов-лидеров с уровнем потенциала ГЧП 60–75 % (табл. 1.22).

Таблица 1.22

Регионы-лидеры по развитию ГЧП-потенциала [87, 92]

№ п/п	Регион	Место в рейтинге на начало 2015 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтингена начало 2014 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2013 г.	Показатель ГЧП-потенциала, баллы
1	г. Санкт-Петербург	1	69,2	1	73,9	1	7,8
2	Республика Татарстан	2	66,7	2	70,6	2	6,6
3	Москва	3	63,8	10	52,3	13	5,5
4	Новосибирская область	4	61,9	3	65,5	10	5,5
5	Нижегородская область	5	61,5	5	62,3	7	5,7
6	Ленинградская область	6	60,2	7	55,0	18	5,0

*Источник. Составлено Моисеевой И.В.по данным Рейтингов регионов ГЧП 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 гг.

Информация представлена в сравнении 2013 г. с 2014 и 2015 гг. и разница в единицах измерения ГЧП-потенциала объясняется вышеотмеченными изменениями в самой методике расчета.

Данные для подсчета рейтинга были предоставлены 83 субъектами РФ, расчет показателей по Республике Крым и Севастополь основывался на открытых данных и информации, предоставленной данными субъектами в Минэкономразвития России в 2014 г.

В 2015 г. первая пятерка регионов данной группы не претерпела сильных изменений по сравнению с рейтингами 2014 и 2013 гг. Лидирующие позиции занимают Санкт-Петербург и Республика Татарстан, обладающие наивысшей инвестиционной привлекательностью и имеющие большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов, а также развитую институциональную среду.

В 2014 г. по сравнению с предыдущим 2013 г. на 7 позиций улучшила свое положение Новосибирская (+7 позиций) и Свердловская (+) области, что можно связать с активизацией разработки и реализации в данных субъектах ГЧП-проектов. Также в лидерах рейтинга осталась и Воронежская область, которая выделяется наивысшим показателем по развитости нормативно-правовой базы для реализации ГЧП-проектов на территории субъекта.

В 2015 г. первый раз в ТОП-6 попали Москва и Ленинградская область. Улучшение позиции Москвы в рейтинге объясняется, в первую очередь, максимальным уровнем инвестиционного потенциала и реализацией крупных концессионных проектов в сфере транспорта, в частности строительства «Северного дублера Кутузовского проспекта», и большим количеством проектов реализуемых на основе договоров аренды с инвестиционными обязательствами.

Ленинградская область, в свою очередь, улучшила место в рейтинге за счет развития нормативно-правовой базы и запуска проектов в сфере здравоохранения (строительство реабилитационного центра на 200 коек в п. Коммунар) и физической культуры (8 плавательных бассейнов в муниципальных образованиях). Санкт-Петербург, несмотря на то, что является многолетним лидером в сфере государственно-частного партнерства и обладает наиболее богатым опытом реализации проектов рискует потерять лидирующие позиции в ближайшее время, поскольку в 2014 г. в данном субъекте не наблюдается роста ни по одному из факторов уровня развития государственно-частного партнерства. Республика Татарстан удерживает вторую позицию благодаря реализации большого количества муниципальных концессий в коммунальной сфере и проектов в отрасли здравоохранения, перешедших в стадию эксплуатации.
Четвертую и пятую позиции занимают Новосибирская и Нижегородская области соответственно, зарекомендовавшие себя, как наиболее успешные субъекты по реализации концессионных соглашений, но имеющие недостаточно высокий уровень развития нормативно-правовой базы и инвестиционной привлекательности.

Регионы с высоким ГЧП-потенциалом (45–60 %) характеризуются наличием относительно небольшого опыта реализации ГЧП-про-
ектов (1–2 проекта), стабильной инвестиционной привлекательностью (6–8 баллов) и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления (табл. 1.23).

К категории регионов с высоким потенциалом относится 17 субъектов РФ, развитие государственно-частного партнерства в которых находится на стабильно высоком уровне. Представленные в данной группе регионы характеризуются качественным уровнем развитости институциональной среды, позволяющим системно применять механизмы государственно-частного партнерства (например, Воронежская и Ярославская области), высокой инвестиционной привлекательностью, и наличием обширной практики реа-
лизации проектов ГЧП.

В первую десятку регионов с высоким уровнем развития ГЧП в 2015 г. входят Самарская, Свердловская, Московская и Воронежская области, однако их показатели уровня развития ГЧП не превышают 60 % и, следовательно, на текущий день они не претендуют на статус регионов-лидеров. Из них только Свердловская область в прошлом году входила в ТОП-5 рейтинга, но в связи с введением качественной оценки нормативно-правовых актов, посредством экспертных коэффициентов, произошло снижение расчетного уровня развития ГЧП. Тем не менее, в данном регионе нельзя не отметить первый опыт заключения контракта жизненного цикла в рамках Федерального закона № 44-ФЗ «О федеральной контрактной системе» и Постановления Правительства РФ № 1087 «О случаях заключения контрактов жизненного цикла» и Постановления Правительства № 1087 на объекты системы уличного освещения в городе Нижний Тагил.

Московская область обеспечила рост за счет реализации двух крупных проектов в сфере водоснабжении и водоотведения с привлечением в качестве концессионера ГК «Мортон» и подведением итогов конкурса по строительству онкорадиологических центров, где концессионером выступает ПЭТ-Технолоджи (дочерняя компания «Роснано»). Помимо этого, позиция региона объясняются высокой инвестиционной привлекательностью.

Таблица 1.23

Регионы с высоким значением ГЧП-потенциала [87, 92]

№ п/п	Регион	Место в рейтинге на начало 2015 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2014 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2013 г.	Показатель ГЧП-потенциала, баллы
1	Самарская область	7	59,61	8	54,3	25	4,6
2	Свердловская область	8	59,61	4	63,9	12	5,5
3	Московская область	9	56,6	34	38,0	21	4,9
4	Воронежская область	10	54,4	6	60,4	3	6,5
5	Республика Башкортостан	11	54,3	16	48,7	51	2,8
6	Ульяновская область	12	52,5	72	17,7	17	5,3
7	Тульская область	13	50,5	38	35,6	5	6,1
8	Пермский край	14	50,0	14	49,4	56	2,4
9	Удмуртская Республика	15	49,6	24	42,6	27	4,5
10	Ярославская область	16	49,3	9	52,7	4	6,3
11	Краснодарский край	17	46,8	11	51,9	15	5,4
12	Тамбовская область	18	46,7	29	40,7	33	4,3
13	Ямало-Ненецкий автономный округ	19	46,2	64	23,8	40	4,0
14	Ханты-Мансийский автономный округ	20	46,2	12	51,0	24	4,7
15	Ростовская область	21	45,9	15	49,4	11	5,5
16	Владимирская область	22	45,7	65	22,8	60	1,8
17	Республика Коми	23	45,4	21	46,2	29	4,5

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 гг.

Отличительная особенность регионов данной группы – сложившиеся условия для реализации проектов ГЧП, наиболее понятные, как локальным, так и внешним инвесторам. Лидером по росту среди регионов с высоким потенциалом являются Ульяновская область и Ямало-Ненецкий автономный округ. Поднявшаяся на 60 позиций Ульяновская область, показала наибольший рост среди всех субъектов РФ в 2014 г. Из группы регионов с очень низким потенциалом Ульяновская область перешла в группу регионов с высоким уровнем развития ГЧП, что произошло благодаря запуску капиталоемких проектов, принятию регионального закона и ключевых подзаконных актов. Увеличение позиции Ямало-Ненецкого автономного округа в рейтинге связана со значительными усилиями региональных властей по формированию необходимой нормативно-правовой базы и реализации капиталоемких проектов в социальной сфере.

В целом, регионы, представленные в данном сегменте рейтинга, в настоящий момент характеризуются высоким потенциалом для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.

В группе регионов со средним потенциалом государственно-частного партнерства (35–45 %) на начало 2015 г. включены 16 субъек-
тов (табл. 1.24).

В данном сегменте рейтинга находятся регионы, в которых ГЧП характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП. В основном здесь представлены регионы, в которых проекты ГЧП находятся еще на прединвестиционной стадии (в частности проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»), а также регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения частного инвестора.

Наибольший прогресс в данном отношении в 2014 г. наблюдался у Сахалинской области – +45 позиций в рейтинге, что связано с созданием областного бюджетного учреждения «Сахалинское агентство проектов развития»; принятие программы развития ГЧП Сахалинской области; реализация ГЧП-проекта «Строительство и реконструкция систем энергообеспечения на острове Итуруп» на основе концессионного соглашения.

В 2015 г. большинство проектов в регионах со средним уровнем развития ГЧП находятся на прединвестиционной стадии или региональный опыт представлен несколькими небольшими проектами государственно-частного партнерства. К ним относятся субъекты, находящиеся в промежутке между 20 и 40 местами.

Таблица 1.24

Регионы со средним значением ГЧП-потенциала [87, 92]

№ п/п	Регион	Место в рейтинге на начало 2015 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2014 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2013 г.	Показатель ГЧП-потенциала, баллы
1	Калужская область	24	44,8	22	46,0	9	5,6
2	Республика Саха	25	44,6	74	15,8	47	3,2
3	Оренбургская область	26	44,5	23	42,9	39	4,0
4	Республика Бурятия	27	44,4	69	20,0	55	2,4
5	Чувашская Республика	28	42,5	60	25,6	34	4,2
6	Псковская область	29	42,4	32	39,6	74	0,8
7	Белгородская область	30	42,3	42	34,0	6	5,9
8	Хабаровский край	31	41,6	73	16,6	64	1,4
9	Рязанская область	32	41,5	20	46,2	22	4,7
10	Амурская область	33	41,3	48	31,4	69	1,1
11	Сахалинская область	34	40,8	37	35,7	82	0,0
12	Вологодская область	35	40,1	18	47,2	8	5,6
13	Липецкая область	36	38,2	13	49,7	20	4,9
14	Приморский край	37	37,8	76	15,8	81	0,0
15	Мурманская область	38	36,7	43	32,9	43	3,8
16	Омская область	39	35,9	27	40,9	23	4,7

*Источник. Составлено по данным Рейтингов регионов ГЧП 2012/2013, 2013/2014; 2014/2015 гг.

У данных регионов средний уровень инвестиционной привлекательности, а институциональная среда достаточны для тиражирования проектов, но требует дальнейшей доработки с учетом специфики каждого региона. Лидерами по росту в данной группе по сравнению с предыдущим годом стали Владимирская область, Республика Саха, Республика Бурятия, Хабаровский край. Повышение рейтинга Владимирской области в равной степени связано с показателями уровня развития институциональной среды, опыта реализации проектов государственно-частного партнерства и уровня инвестиционной привлекательности. Республика Саха (Якутия) поднялась на 51 позицию благодаря принятию основополагающих нормативных правовых актов в сфере государственно-частного партнерства. На улучшение позиции Республики Бурятия в свою очередь повлияло накопление опыта реализации проектов государственно-частного партнерства, за счет запуска муниципальных концессий в отрасли водоснабжения и водоотведения.

Запуск проектов государственно-частного партнерства и рост уровня развития нормативно-правовой базы позволил значительно укрепить свои позиции Хабаровскому краю. Также увеличение позиции связано с тем, что при подсчете рейтинга в прошлом году не была предоставлена полная информация об уровне развития государственно-частного партнерства данного региона. Самое заметное падение среди регионов данной группы осуществила Липецкая область, на что повлияло снижение инвестиционной привлекательности и ухудшение показателя институциональной среды с учетом экспертных коэффициентов.

Остальные регионы образуют группы с низким (25–35 %) и очень низким (5–25 %) потенциалом государственно-частного партнерства [2, 3].

В группу с низким потенциалом ГЧП вошли регионы (28 субъектов) с низким уровнем развития ГЧП относятся те субъекты РФ, которых развитие ГЧП находится на ранней стадии становления, но при этом постепенно создаются необходимые условия для реализации проектов государственно-частного партнерства (табл. 1.25).

Во многих регионах данной группы отсутствует опыт реализации проектов государственно-частного партнерства или проекты находятся на стадии инициирования. Большое влияние на позиции в рейтинге регионов данной группы оказывает низкий уровень их инвестиционной привлекательности.

Среди регионов данной группы можно выделить Саратовскую и Кемеровскую области. Первая значительно поднялась в рейтинге благодаря запуску новых концессий, в том числе, в сфере обращения с бытовыми отходами. Вторая занимает более низкую позицию, чем в прошлом году, в связи с проведением качественной оценки институциональной среды. К лидерам
годового роста кроме Саратовской области можно также отнести Республику Хакасия, улучшившую показатель развитости институциональной среды и запустившую концессии в коммунальной сфере.

Таблица 1.25

Регионы с низким значением ГЧП-потенциала [87, 92]

№ п/п	Регион	Место в рейтинге на начало 2015 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2014 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2013 г.	Показатель ГЧП-потенциала, баллы
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Кемеровская область	40	34,9	17	48,3	38	4,0
2	Саратовская область	41	34,2	71	18,9	68	1,1
3	Тверская область	42	33,6	45	32,0	45	3,6
4	Томская область	43	33,0	36	37,3	31	4,4
5	Пензенская область	44	32,8	54	28,0	26	4,6
6	Иркутская область	45	32,6	26	41,0	28	2,5
7	Алтайский край	46	31,8	51	31,2	37	4,1
8	Ивановская область	47	31,7	44	32,4	32	4,3
9	Волгоградская область	48	31,3	30	40,5	30	4,4
10	Республика Тыва	49	31,2	46	31,6	75	0,7
11	Архангельская область	50	31,2	41	34,4	62	1,3
12	Республика Хакасия	51	31,1	77	14,8	48	3,1
13	Кировская область	52	30,5	25	42,3	16	5,3
14	Калининградская область	53	30,3	33	39,2	62	1,7
1	2	3	4	5	6	7	8
15	Смоленская область	54	30,0	39	34,8	49	3,1
16	Курская область	55	29,4	70	19,2	42	3,9
17	Красноярский край	56	29,3	31	40,1	14	5,4
18	Новгородская область	57	29,1	58	26,2	73	0,8
19	Камчатский край	58	29,1	63	24,1	63	1,4
20	Брянская область	59	28,8	49	31,3	54	2,5
21	Астраханская область	60	28,4	19	47,1	36	4,1
22	Челябинская область	61	28,1	50	31,3	46	3,5
23	Еврейская автономная область	62	26,8	79	14,2	71	0,9
24	Республика Карелия	63	26,6	35	37,4	19	4,9
25	Республика Мордовия	64	26,1	53	28,8	72	0,9
26	Ставропольский край	65	25,6	62	24,8	35	4,1
27	Курганская область	66	25,3	28	40,8	53	2,6
28	Костромская область	67	25,1	40	34,6	41	3,9

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 гг.

Наибольшее снижение среди регионов с низким уровнем развития ГЧП (на 41 позицию) осуществила Астраханская область. Связано это с введением системы экспертных коэффициентов и тем фактом, что опыт реализации проектов государственно-частного партнерства данного субъекта представлен только одним проектом по строительству детских садов в рамках регионального законодательства о государственно-частном
партнёрстве (при этом отметим, что в прошлом году на стадии инициирования находился проект по строительству 31 объекта дошкольного образования). По тем же причинам ухудшилась позиция в рейтинге Курганской области. В данном субъекте РФ не регламентирована работа функциональных подразделений, ответственных за развитие государственно-частного партнерства, а практика представлена одной муниципальной концессией по реконструкции и эксплуатации объектов теплоснабжения.

К группе регионов с очень низким уровнем развития ГЧП относятся чуть менее 20 субъектов РФ. За исключением нескольких регионов, таких как Республика Алтай, Чукотский Автономный округ, Забайкальский край, Тюменская область и Северная Осетия, практика применения механизмов государственно-частного партнерства в субъектах данной группы отсутствует, а институциональная среда не развита. Также регионы этой группы отличаются наиболее низкими показателями инвестиционной привлекательности (табл. 1.26).

Таблица 1.26

Регионы с очень низким уровнем развития ГЧП [87, 92]

№ п/п	Регион	Место в рейтинге на начало 2015 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2014 г.	Показатель ГЧП-потенциала, в %	Место в рейтинге на начало 2013 г.	Показатель ГЧП-потенциала, баллы
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Кабардино-Балкария	68	24,4	56	27,4	61	1,7
2	Республика Марий Эл	69	24,4	52	28,9	44	3,6
3	Ненецкий автономный округ	70	23,6	67	22,0	76	0,6
4	Республика Дагестан	71	23,3	80	12,6	70	1,1
5	Тюменская область	72	23,3	75	15,8	66	1,3
6	Республика Алтай	73	21,2	68	20,1	52	2,7
7	Забайкальский край	74	19,9	61	24,9	50	3,0
1	2	3	4	5	6	7	8
8	Северная Осетия	75	19,9	57	26,4	79	0,2
9	Республика Калмыкия	76	19,6	78	14,5	57	2,0
10	Республика Крым	77	17,7	–	–	–	–
11	Орловская область	78	17,4	59	26,0	67	1,2
12	Магаданская область	79	17,2	55	27,6	77	0,3
13	Чеченская Республика	80	13,2	81	10,6	58	2,0
14	Севастополь	81	12,4	–	–	–	–
15	Чукотский автономный округ	82	10,6	83	6,0	83	0,0
16	Карачаево- Черкесия	83	10,0	82	9,6	80	0,0
17	Республика Адыгея	84	8,8	47	31,5	78	0,2
18	Республика Ингушетия	85	6,2	66	22,6	59	1,9

*Источник. Составлено Моисеевой И.В. по данным Рейтингов регионов ГЧП 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 гг.

Регионом, существенно снизившим позиции в рамках данной группы, стала Республика Адыгея, на что в большей части повлияло введение экспертных коэффициентов и исключение булевого подсчета в части уровня развития институциональной среды. В данной группе практически ни один регион заметно не улучшил своих позиций, наибольшего роста добилась Республика Дагестан, инициировавшая несколько ГЧП-проектов.

На текущий момент к числу регионов с очень низким потенциалом относятся Республика Крым (77 место) и город Севастополь (81 место), но тем не менее в данных субъектах РФ предприняты первые шаги для развития государственно-частного партнерства: проведено обучение государственных служащих специфике реализации проектов ГЧП в РФ, в стадии разработки находятся законы субъектов РФ об основах государственно-частного партнерства. Также стоит отметить что в Автономной
Республике Крым ранее осуществлялась реализация 66 договоров концессий на основании Закона Украины от 16 июля 1999 г. № 997-XIV «О концессиях», тем не менее, большая часть из них не может быть перезаключена по причине несоответствия предмета заключенных соглашений, предмету, определяемому в ФЗ от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данные проекты были учтены при расчете уровня развития ГЧП республики Крым. Это позволяет высоко оценить потенциал роста уровня развития государственно-частного партнёрства в Севастополе и Республике Крым и виден большой потенциал для применения различных механизмов ГЧП для восстановления должного уровня инфраструктурной обеспеченности полуострова.

Исходя из представленного анализа можно отметить, что государственно-частное партнерство на территории страны развито не в полной мере, хотя имеются ряд положительных тенденций. На наш взгляд, интенсивность развития ГЧП-потенциала субъектов РФ возможно повысить при равной активизации таких факторов, как опыт реализации проектов ГЧП и инвестиционной составляющей регионов, что в настоящее время находится на начальной стадии.

Такое положение общего уровня развития государственно-частного партнерства в регионах РФ связано с рядом объективных и субъективных факторов: во-первых, фактические и целевые значения уровня развития ГЧП в регионах, установленные в Распоряжении Правительства РФ № 570-р изначально рассчитывались в соответствии с методикой, не предусматривающей дополнительную (корректирующую)экспертную оценку, основываясь только на булевых показателях (да / нет),что привело к завышению начального уровня развития государственно-частного партнёрства в отдельных регионах и чрезмерно оптимистичным ожиданиям по дальнейшему улучшению показателя в 2014 г.; во-вторых, ряд субъектов РФ в 2013 и 2014 гг. предоставили недостоверную информацию о фактическом состоянии институциональной среды в сфере ГЧП и практике реализации проектов ГЧП, что повлекло завышение начальных значений уровня развития государственно-частного партнерства в данных регионах; в-третьих, порядка 20 субъектов Федерации не предприняли в течении года никаких мер для улучшения своего уровня развития ГЧП, что негативно сказывается на общей статистике.

Данная тенденция говорит о необходимости усиления взаимодействия с регионами «группы риска» по выстраиванию системной работы по развитию институциональной среды в сфере ГЧП. При этом, стоит отметить, что именно усилия региональных администраций из лидирующей части таблицы рейтинга при поддержке федеральных органов власти и институтов развития позволили, не смотря на вышеуказанные факторы, добиться роста, а не снижения общего уровня развития государственно-частного партнерства в России.

Дальнейший рост среднего уровня развития ГЧП в регионах России на 5–6 % в год в сложившихся экономических условиях возможен, только в случаи выполнения следующих условий:

1) реализация в большинстве регионов комплексных практико-ориентированных программ обучения специалистов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, вовлеченных в процесс разработки и реализации проектов ГЧП, и как следствие, формирование эффективных проектных команд в регионах;

2) внедрение в регионах системного подхода к управлению проектами ГЧП, за счет регламентации процессов на каждом этапе от инициирования до мониторинга и контроля за ходом исполнения, и внедрения принципов проектного управления в работу соответствующих структур;

3) дальнейшее эффективное организационное, информационное, правовое и методическое сопровождение внедрения механизма частной концессионной инициативы;

4) реализация положений федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации»;

5) формирование и постоянное функционирование эффективных площадок по обмену опытом как позитивным, таки негативным, между регионами (запуск специализированного федерального портала, проведение соответствующих мероприятий в рамках федеральных округов и макрорегионов и пр.);

6) активизация отраслевых федеральных органов в части методического и организационного содействия проектам государственно-частного партнерства на местах.

Все вышеуказанные меры будут способствовать ускоренному развитию государственно-частного партнерства в регионах Федерации. В целом Россия пошла по традиционному для Европы пути: у нас активно развивается ГЧП в транспортной отрасли, а также в сфере ЖКХ, в строительстве, но пока почти нет проектов в образовательной сфере или здравоохранении. А это именно те направления, которые в РФ следует развивать.